Відповідно до положень статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом, а за приписами абза­цу 2 підпункту 11 пункту 16¹ «Перехідні положення» Основного Закону з 1 січня 2020 року представництво органів державної влади та органів місцевого самоврядування в судах здійснюється виключно прокурорами або адвокатами.

Тож можливість участі суб’єктів владних повноважень не тільки у кримінальному судочинстві прямо обумовлена Конс­титуцією України. Водночас на практиці виникає чимало питань щодо належного підтвердження повноважень та підстав для такого представництва саме прокурором (а не адвокатом або у порядку самопредставництва). Останнім часом Верховний Суд (ВС) сформував чимало правових позицій, які дозволять визначити, чи є участь прокурора у судовому засіданні обґрунтованою.

Особа чи орган?

Перш за все необхідно визначити, хто ж може бути представником у суді — прокурор як посадова особа чи прокуратура як державний орган?

Однозначну відповідь на це питання сформулював Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду у постанові від 13 травня 2020 року у справі № 2-2761/09 за позовом фізичної особи до товариства з обмеженою відповідальністю про визнан­ня права власності. Апеляційну скаргу у цій справі подала прокуратура Дніпропетровської області, якій суд поновив строк на оскарження.

ВС наголосив, що згідно з частиною 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» (у редакції, чинній на час подання апеляційної скарги) право подання апеляційної чи касаційної скарги на судове рішення в цивільній, адміністративній, господарській справі надається прокурору, який брав участь у судовому розгляді, а також незалежно від участі в розгляді справи прокурору вищого рівня: Генеральному прокурору, його першому заступнику та заступникам, керівникам регіональних та місцевих прокуратур, першим заступникам та заступникам керівників регіональних прокуратур.

Відповідно до статті 48 Цивільного процесуального кодексу (ЦПК) України сторонами у цивільному процесі є позивач і відповідач. Позивачем і відповідачем можуть бути фізичні і юридичні особи, а також держава. ВС підкреслив, що з апеляційною скаргою в інтересах держави в особі Дніпровської міської ради у цій справі звернувся перший заступник прокурора, а не прокуратура Дніпропетровської області, яка є самостійним суб’єктом цивільних правовідносин, однак, вона не є учасником у цій справі. Тобто апеляційний суд відкрив провадження та переглянув рішення суду першої інстанції за скаргою прокуратури як юридичної особи, в якої немає повноважень на подання такої скарги.

Підтвердження повноважень

Загалом справа № 2-2761/09 є показовою в усіх аспектах. Так, у ній також порушувалося питання доведеності підстав звернення з апеляційною скаргою саме прокурора, а не органу, в інтересах якого він діяв. У своїй постанові ВС зазначив, що прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов’язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб’єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу.

Такий висновок було зроблено, зок­рема, Великою Палатою (ВП) ВС у постанові від 15 січня 2020 року у справі № 698/119/18. Ця справа розглядалася за позовом заступника керівника місцевої прокуратури (прокурор) до Головного управління Держгеокадастру в Черкаській області та громадянина про визнання незаконним і скасування наказу, визнан­ня договору оренди недійсним. Так, постало питання про юрисдикцію спору.

ВП ВС нагадала, що у разі, коли держава вступає у цивільні правовідносини, вона має цивільну правоздатність нарівні з іншими їх учасниками. У відносинах, в які вступає держава, органи, через які вона діє, не мають власних прав і обов’язків (не реалізують владних ­повноважень), а наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних правовідносинах.

У визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою (частина 3 статті 56 ЦПК України).

За приписами частини 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» у редакції, чинній на час звернення до суду з цим позовом, прокурор мав право здійснювати представництво в суді законних інте­ресів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб’єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність цих обставин обґрунтовується прокурором у суді. Відповідно виключно у разі, коли суд підтверджує можливість прокурора бути представником у конкретному провадженні, той здійснює представництво інтересів громадянина або держави. При цьому прокурор зобов’язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб’єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу.

У цій справі, наприклад, підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах. Суд повинен перевірити цей аргумент, незалежно від подання ним доказів вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу. Тобто, суд самостійно перевіряє, чи справді відсутній орган, що мав би для захисту інтересів держави звернутися до суду з таким позовом, як заявив прокурор. Процедура, передбачена абзацами 3 і 4 частини 4 статті 23 ­Закону України «Про прокуратуру» застосовується тільки до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у разі, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб’єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження з такого захисту. Іншими словами, прокурор зобов’язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це відповідного суб’єкта лише тоді, коли той має повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, але не здійснює чи неналежно їх здійснює.

З огляду на те, що прокурор у позов­ній заяві навів підставу для представництва інтересів держави, а саме: відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати функції захисту її інтересів саме у спірних правовідносинах, — обґрунтував, у чому полягає порушення цих інтересів, визначив ГУ Держгеокадастру у Черкаській області одним зі співвідповідачів у справі та заявив вимогу про визнання незаконним і скасування його наказу, ВС вважає помилковим висновок суду першої інстанції, який не спростував суд апеляційної інстанції, про неможливість захисту прокурором інте­ресів держави за вимогами, які заявив прокурор. Тому ВП ВС погоджується з доводами касаційної скарги про те, що прокурор підтвердив підстави для представництва інтересів держави у цій справі та звернувся до суду як самостійний позивач.

Позовна давність

Крім того, у справі № 2-2761/09 велику увагу було приділено питанням позов­ної давності у справах за участю прокуратури. Так, до суду з апеляційною скаргою та заявою про поновлення строку позов­ної давності прокурор звернувся через дев’ять років після ухвалення рішення.

ВС, у свою чергу, нагадав, що частиною 1 статті 294 ЦПК України 2004 року, чинного на момент ухвалення оспорюваного рішення, було передбачено, що апеляційна скарга на рішення суду подається протягом десяти днів з дня його проголошення або отримання копії цього рішення.

Законом України «Про внесення змін до деяких законів України щодо вдосконалення порядку здійснення судочинства» від 20 грудня 2011 року були внесені зміни, якими обмежили в часі права прокурора, органу державної влади або органу місцевого самоврядування на подання апеляційних скарг на рішення суду шляхом встановлення однорічного строку з моменту оголошення рішення суду першої інстанції, протягом якого право на подачу апеляційної скарги могло бути поновленим. Цей строк незалежно від підстав поважності його пропуску не міг бути поновленим, він встановлювався як присічний.

Згідно із абзацом 3 частини 3 статті 297 ЦПК України 2004 року норми щодо річного присічного строку для поновлення пропущеного строку подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції розповсюджувались на апеляційні скарги, подані прокурором або органом державної влади, або органом місцевого самоврядування.

Той факт, що рішення, ухвалене до 15 грудня 2017 року, було оскаржене після цієї дати, коли процесуальне законодавство було змінене, не відміняє поширення присічного річного строку для поновлення пропущеного строку подання апеляційної скарги. Такий висновок було сформовано Верховним Судом у складі Об’єднаної палати Касаційного господарського суду в постанові від 21 лютого 2019 року в справі № 908/1141/15-г.

У цьому випадку на прокуратуру як орган державної влади поширюється присічний річний строк на оскарження рішення суду першої інстанції, визначеного абзацом 3 частини 3 статті 297 ЦПК України 2004 року, що, у свою чергу, передбачає відмову у відкритті апеляційного провадження.

Нагадаємо, принагідно, що у випадках, коли прокурор звертається до суду в інтересах держави в особі конкретного органу, перебіг позовної давності для нього відраховується з моменту, коли такий орган влади дізнався або повинен був дізнатися про порушення свого права чи законного інтересу, а не з моменту, коли про таке порушення стало відомо прокуророві.

Ірина ГОНЧАР

«Судовий вісник»