В ходе подготовки законопроекта о прокуратуре ко второму чтению члены профильного парламентского комитета руководствовались рекомендациями Венецианской комиссии

Вопрос реформирования органов прокуратуры для успешного завершения процесса евроинтеграции Украины образца осени 2013 года был ключевым. Тогда отсутствие соответствующей законодательной инициативы могло стать камнем преткновения для вхождения нашего государства в европейское сообщество, но, как известно, история рассудила иначе. Проект закона о прокуратуре № 3541 был спешно внесен на рассмотрение парламента на тот момент еще Президентом Украины Виктором Януковичем и в безотлагательном порядке рассмотрен и принят парламентом за основу с сокращением срока подготовки 8 ноября прошлого года. Но фактическое выполнение Украиной нормотворческого минимума не помешало правительству поставить евроинтеграцию на паузу.

К теме усовершенствования деятельности прокуратуры законодатели вернулись только спустя полгода, реанимировав ее 21 мая с.г. на заседании Комитета Верховного Совета Украины по вопросам ­законодательного обеспечения правоохранительной деятельности (комитет), которое ввиду отсутствия кворума (некоторые народные депутаты на тот момент находились «на передовой» в восточных областях Украины) решили провести в популярном ныне формате круглого стола с участием международных экспертов.

Семь раз отмерь

Открывая мероприятие, председатель профильного парламентского подразделения Андрей Кожемякин отметил, что на cегодня у законодателей есть «долг» перед международным сообществом, в частности Европейской комиссией за демократию через право (Венецианской комиссией), в которой, к слову, законопроект № 3541 уже проходил экспертизу, и перед украинским народом, и его давно пора «отдавать», то есть проводить комплексную реформу органов прокуратуры. Говоря об этапе подготовки законопроекта о прокуратуре, докладчик напомнил, что его разработкой занималась специальная группа Администрации Президента, которая «не контактировала» с профильным комитетом, и, принимая документ в первом чтении, народные депутаты пошли на политический компромисс: ввиду внешнеполитического курса Украины на евроинтеграцию поддержали несовершенный документ. Главными критериями в ходе доработки этого законопроекта ко второму чтению, по словам г-на Кожемякина, были замечания и рекомендации Венецианской комиссии. Всего к тексту проекта закона поступила 881 поправка, учтены 268 поправок, остальные 613 предложений от субъектов права законодательной инициативы были отклонены. «У нас получился очень обстоятельный вариант законопроекта», — заверил присутствующих председатель комитета.

О ключевых замечаниях к тексту законопроекта о прокуратуре (всего их семь) рассказал председатель подкомитета по вопросам деятельности и организации органов прокуратуры, государственной защиты определенных законом лиц профильного комитета парламента Владимир Мисик. В частности, он обратил внимание на статью 14 проекта закона, которая определяет количественный состав и структуру органов прокуратуры. «Нельзя допустить правовой ситуации, когда численность и общую структуру органов прокуратуры утверждает своим приказом Генеральный прокурор Украины. Это должно быть прерогативой Верховного Совета Украины, который, к слову, согласно действующему законодательству, утверждает численность и структуру Вооруженных Сил, Службы безопасности и Министерства внутренних дел Украины. Такие полномочия являются средством парламентского контроля деятельности силовых структур», — убежден парламентарий. Кроме того, он констатировал, что в первоначальном варианте законопроекта в полном объеме сохранен «общий надзор советского типа», что, исходя из нынешних реалий, является неприемлемым. Также г-н Мисик сделал акцент на том, что в заключительных положениях предложенной версии нового закона о прокуратуре заложен «ручной механизм» вступления в силу. Предусмотрено, что закон сможет заработать только через три месяца со дня, следующего за днем объявления Высшей квалификационно-дисциплинарной комиссией прокуроров Украины и Советом прокуроров Украины о начале своей деятельности. «Это может растянуться на годы и зависеть в конечном итоге будет не от закона, а от позиции Генерального прокурора Украины и политического руководства», — отметил докладчик.

За и против

В ходе обсуждения предложенных нормотворческих новаций мнения присутствующих разделились. Кто-то выступал за то, что после усовершенствования текста этого документа его можно принимать, а некоторые докладчики, наоборот, ратовали против самой концепции этого законопроекта. Так, председатель подкомитета по вопросам уголовного законодательства и оперативно-розыскной деятельности профильного комитета Геннадий Васильев высказал мнение, что данный проект закона «концептуально несостоятельный», и в ходе подготовки его текста ко второму чтению ничего не изменилось. Говоря о европейских рекомендациях относительно усовершенствования украинского законодательства, регулирующего деятельность органов прокуратуры, народный депутат подчеркнул, что эти советы должны основываться на национальных традициях и особенностях. Г-н Васильев посоветовал международным специалистам проводить мониторинг не только того, как их замечания учитываются Украиной, но и того, насколько эффективными оказались предлагаемые ими новации на практике.

Солидарен с ним и первый заместитель Генерального прокурора Украины Николай Голомша. Главный месседж представителя ГПУ был таким: подходить к имплементации европейских стандартов нужно взвешенно, учитывая национальные традиции и потребности общества. Например, в вопросе упразднения отдельных функций прокуратуры, в том числе и общего надзора, который сейчас предусмотрен действующей Конституцией и который не раз становился объектом критики западных экспертов, не нужно быть такими категоричными. Г-н Голомша обратил внимание на то, что сейчас в органах прокуратуры работает порядка 15 тыс. лиц (раньше было 10 тыс., но после вступления в силу нового Уголовного процессуального кодекса Украины штат был расширен на 5 тыс.), при этом она выполняет надзорные функции за деятельностью, в частности, правоохранительных органов (численность органов МВД превышает 400 тыс., СБУ — около 40 тыс. сотрудников и т.д.), реализация полномочий которых в той или иной степени может ущемлять права граждан и должна быть контролируемой.

Данный тезис поддержали и некоторые народные депутаты. По мнению Владимира Мисика, часть функций прокуратуры в порядке общего надзора нужно упразднить, а часть — сохранить, а именно: полномочия по осуществлению надзора за деятельностью контролирующих органов. «Если оставить без прокурорского надзора деятельность 107 контролирующих органов Украины, можем получить экономический коллапс. Поскольку сегодня как минимум 25 таких организаций имеют законодательную возможность остановить работу любого предприятия Украины», — отметил парламентарий, добавив, что знает примеры, когда одного телефонного звонка районного прокурора было достаточно для того, чтобы прекратить произвол местных чиновников.

В свою очередь председатель Комитета по вопросам борьбы с организованной преступностью и коррупцией Виктор Чумак заявил, что если говорить о национальных традициях формирования и деятельности органов прокуратуры и правоохранительной системы в целом, то на протяжении более 20 лет их функции были сведены фактически к двум. Первая — это политическое давление и борьба с политическими оппонентами, вторая — борьба с бизнес-конкурентами. «Сейчас необходимо отходить от таких традиций, поскольку на сегодня порядка 90 % населения Украины не доверяют правоохранительной системе. А единственным критерием оценки эффективности деятельности правоохранительных органов является не количество возбужденных дел и не процент раскрытых преступлений, а уровень доверия граждан», — констатировал народный депутат. По его словам, сейчас необходимо менять философию деятельности прокуроров и правоохранителей: они должны защищать не интересы отдельных высокопоставленных лиц или кланов, а права и свободы простых граждан.

После такого патетического выступления некоторые члены комитета поинтересовались у Виктора Чумака мотивами внесения им в законопроект о прокуратуре одной поправки, которая предварительно была учтена. Речь идет о предложении дополнить статью 19 проекта частью 5, которой предусматривается, что прокурор (кроме Генерального прокурора Украины, его первого заместителя, заместителя, руководителя специальной прокуратуры, его заместителя) обязан ежегодно проходить тайную проверку добропорядочности. Данная ревизия заключается в «создании обстоятельств и условий, вызывающих совершение коррупционного правонарушения определенным прокурором». Из этой законодательной инициативы, по мнению некоторых народных депутатов, следует, что на Украине создается некая обязательная «система провокаций взяток», деяний, которые к тому же являются уголовно наказуемыми. «Как на практике реализовать эту идею: где найти столько специально обученных людей, чтобы раз в год в отношении всех прокуроров в обязательном порядке тайно провести проверку добропорядочности?» — не переставали удивляться коллеги г-на Чумака. После длительных дискуссий по этому вопросу автор данной поправки согласился с тем, что, возможно, ее нужно переформулировать: скажем, смягчить императивность этой нормы и отказаться от идеи проводить подобную ревизию каждый год.

Международная уценка

А вот международные эксперты были сторонниками кардинальных преобразований законодательства, регулирующего деятельность украинской прокуратуры. Так, специальный представитель Генерального секретаря Совета Европы Йорен Шокенбрук отметил, что европейское сообщество приветствует то, что нормотворческая деятельность по вопросу реформы прокуратуры на Украине активизировалась. Также он убежден, что законодателям не стоит ждать принятия новой редакции Конституции для того, чтобы усовершенствовать деятельность прокуратуры. Г-н Шокенбрук ратовал и за то, чтобы доработанный вариант законопроекта о прокуратуре (с учетом поправок, которые были внесены в ходе подготовки ко второму чтению) был направлен на оценку экспертов Совета Европы. При этом он акцентировал внимание на том, что нельзя исправить недостатки, существующие в судебной системе путем усиления роли прокуратуры.

Согласна с таким мнением и советник по правовым вопросам посольства США на Украине Мэри Батлер. Она поддержала идею о том, чтобы новую версию закона о прокуратуре направили экспертам Совета Европы либо Венецианской комиссии. Вместе с тем американская гостья отметила, что для украинской власти является «неконструктивным бороться с европейскими стандартами, которые предусматривают снижение роли прокуратуры вне сферы уголовного судопроизводства». «Никто не отрицает, что есть определенные национальные интересы общества, которые необходимо защищать. Но европейские стандарты предусматривают, что такая защита должна осуществляться децентрализованными институциями. Эти функции могут выполнять омбудсмены, центры бесплатной правовой помощи, возможно, избранные народом мэры или другие должностные лица, или специально созданные органы», — резюмировала г-жа Батлер.

По итогам обсуждения члены профильного парламентского подразделения решили, что сравнительную таблицу к проекту о прокуратуре с учетом высказанных замечаний они рассмотрят на следующем заседании комитета (4 июня с.г.) и представят на рассмотрение Верховного Совета 19 июня 2014 года.