Нетрудно заметить в последнее время значительное оживление политических сил в связи с проведением (пока что только на словах и на страницах газет) конституционной реформы. Видные государственные мужи с энтузиазмом взялись перекроить Основной Закон демократической страны и по-новому «зашагать в светлое будущее».

Однако политики — люди разных профессий и каждый со своей колокольни смотрит на конституционные проблемы. Мы же — юристы должны направить их действия в правильном, юридически грамотном русле, дабы избежать возможных противоречий и нонсенсов.

Еще некоторое время назад, при внесении Президентом предложений по изменению Конституции и реформированию системы управления, стало понятно, что трансформации коснутся не только формы правления, как анонсировалось, но и некоторых других конституционных институтов, не очень-то с ней связанных. Примером могут служить изменения в нормы о сроках полномочий судей.

Воодушевленные таким примером представители отечественной прокуратуры тоже решили внести свою лепту в «преобразование Конституции».

ПРЕДЛОЖЕНА КОНЦЕПЦИЯ

Разработана Концепция реформирования прокуратуры Украины, основной целью которой, как выразились ее авторы, является постепенное приведение деятельности прокуратуры Украины в соответствие с требованиями действующей Конституции Украины и стандартами Совета Европы, а также с учетом последующих изменений к Основному Закону.

Напомним, что при вступлении в Совет Европы наше государство взяло на себя обязательство изменить роль и функции прокуратуры путем превращения ее в орган, отвечающий принципам этой международной организации (вывод и рекомендации Парламентской Ассамблеи СЕ № 190 (1995) от 26 сентября 1995 года о вступлении Украины).

В принятой в июне 1996 года Конституции Украины учтены оговорки Совета Европы относительно прокуратуры. Ныне действующим Основным Законом предусмотрено лишение прокуратуры функций общего надзора (за соблюдением и применением законов) и предварительного (досудебного) следствия, а также изменены полномочия прокуроров в уголовном, гражданском и хозяйственном судопроизводстве.

Однако, как отмечено в Концепции, в целом деятельность украинской прокуратуры сегодня базируется на нормативном фундаменте, объединяющем, с одной стороны, нормы раздела VII Конституции, которые, согласно выводам Венецианской Комиссии, отвечают европейским стандартам, а с другой — нормы Переходных положений Конституции, которые сразу же вызвали оговорки Совета Европы и поэтому предусматривались как временные, но продолжают действовать и не имеют четкого ограничения срока действия.

КУДА ЛЕЖИТ НАШ ПУТЬ

Хотелось бы с самого начала обратить внимание читателей на тот факт, что представители прокуратуры выбрали своеобразный путь приведения деятельности своего ведомства в соответствие с требованиями Конституции Украины. Их действия направлены не на трансформацию функций прокуратуры согласно нормам Конституции, а на изменение Конституции согласно функциям прокуратуры.

Очень показательным в этом отношении кажется лишение прокуратуры функции надзора за соблюдением и применением законов (общий надзор). Неограниченность субъектов надзора и полномочий прокуроров, а также характер актов реагирования на нарушение закона стали основной причиной оговорок Совета Европы к Конституции Украины относительно прокуратуры.

В соответствии с пунктом 9 раздела XV «Переходные положения» Конституции Украины общенадзорная деятельность подлежит исключению из компетенции прокуратуры, но только после создания правовых и организационных условий для исполнения этой функции иными государственными органами.

Однако реальные шаги сделаны совсем в другом направлении. Как нам кажется, трансформируется сама функция надзора.

Как сказано в упомянутой Концепции, специальная комиссия Верховного Совета предложила дополнить предусмотренные статьей 121 Конституции Украины полномочия прокуратуры, поручив ей осуществление надзора «за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, а также за соблюдением законов органами исполнительной власти и органами местного самоуправления».

РАВНОЗНАЧНЫЙ ОБМЕН

У авторов подход следующий. Чтобы привести деятельность прокуратуры в соответствие с требованиями Совета Европы, они пытаются изменить нормы Конституции, которые Советом Европы одобрены, а не предпринимают шаги по устранению проблем, связанных с Переходными положениями, вызвавшими оговорки СЕ.

Кроме того, не прослеживается последовательность действий разработчиков идеи о функции надзора за правами граждан. Ведь невооруженным глазом видно, что исключенная функция общего надзора возвращается в несколько трансформированном виде. По мнению некоторых аналитиков, новая функция при определенном толковании шире предыдущей, и вряд ли можно согласиться с разработчиками Концепции в том, что она, в отличие от общего надзора, имеет четко определенный предмет.

Для осуществления указанной функции, согласно Концепции, прокуроры должны обладать правом организовывать и поручать соответствующим органам проведение проверок, получать необходимые документы и объяснения должностных лиц и граждан, предпринимать меры реагирования относительно нарушителей закона.

По сути, реформа прокуратуры идет туда, откуда пришла, но окольными путями. Однако вряд ли подобные манипуляции устроят Совет Европы. Ведь, как бы ни были благи намерения разработчиков Концепции, своими действиями они не смогут достичь поставленных Европой целей, то есть изменить роль прокуратуры в правовом государстве.

БЛАГИЕ НАМЕРЕНИЯ

Нельзя не согласиться с представителями прокуратуры в том, что указанные полномочия предоставят прокуратуре реальную возможность оперативно применять меры реагирования относительно возобновления нарушенного права и осуществлять надзор за соблюдением законов органами исполнительной власти и местного самоуправления и станут дополнительной гарантией защиты конституционных прав граждан.

Возможно, такие гарантии необходимо предоставлять через иные правовые институты, а прокуратура должна занять то место в государстве, которое отведено ей действующей Конституцией и соответствует европейским правовым стандартам.