По данным детских психологов, основа личности человека закладывается к 6-ти годам: ребенок уже сформирован физически и начинает познавать мир — впитывая все. В этот период проходит становление личностной позиции.

За шесть лет — именно столько отмечала административная юстиция 1 сентября 2011 года — наконец-то сформировалась система административных судов, но все еще продолжается формирование их компетенции. Если проводить параллели с человеческим развитием, от результатов этого года будет зависеть будущее административных судов — станут они полностью самостоятельной и четко ограненной специализированной системой или их юрисдикция будет размыта и спорна, как на протяжении предыдущих лет.

Об итогах шестилетнего развития административных судов и их перспективах и пойдет речь далее.

Системный вопрос

Сегодня систему административных судов Украины составляют суд кассационной инстанции — Высший административный суд Украины (ВАСУ), девять судов апелляционной инстанции и 27 местных окружных судов.

Напомним, что изначально в системе административных судов планировалось существование 7 апелляционных судов, но осенью 2008 года было принято решение о создании еще двух — Винницкого и Житомирского — апелляционных административных судов.

Напомним, что создание таких судов было предусмотрено Указом Президента Украины № 941/2008 «О совершенствовании системы административных судов Украины», им же предлагалась ликвидация Окружного административного суда г. Киева и создание Центрального и Левобережного окружных административных судов г. Киева. Причем в первом Указе, позже отмененным самим Президентом, предлагалось только расформировать суд первой инстанции, но тогда сразу начали говорить о «расправе» над судом, который приостановил досрочные выборы в парламент. Второй Указ, правда, тоже был обжалован в части окружного суда. Примечательно, что о необходимости изменения апелляционных округов, в частности, связанной с высокой нагрузкой на Киевский и Львовский апелляционные суды, в чьей территориальной юрисдикции было по 8 областей (и г. Киев), говорили еще в 2006 году, однако, как говорится: «не было бы счастья, да несчастье помогло».

Правда, Указ № 941 был исполнен не в установленные сроки, поскольку они должны были заработать с 1 марта 2009 года, хотя реально процессуальную деятельность начали осуществлять только в этом году. Последним в системе стал Винницкий апелляционный административный суд, который торжественно открыли 12 апреля 2011 года.

Сегодня судам все еще требуются нормальные помещения и кадры. Недоукомплектованность составляет около 40%.

Юрисдикционные метаморфозы

Безусловно, создание отдельной системы судов было бы нецелесообразным, если бы у них не было своей особой юрисдикции. Собственно, суть юрисдикции административных судов очерчена в задаче — защита прав, свобод и интересов физических лиц, прав и интересов юридических лиц в сфере публично-правовых отношений от нарушений со стороны органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных и служебных лиц, других субъектов при осуществлении ими властных управленческих функций на основании законодательства, в том числе на исполнение делегированных полномочий.

То есть в административном суде обжалуется все, что принял, сделал или не сделал субъект властных полномочий при реализации именно властных полномочий.

В упрощенном порядке, на первый взгляд, было все просто — выдал орган власти разрешительный документ с нарушением — жалуйтесь в административный суд, не платит за коммунальные услуги — в хозяйственный.

Однако уже с сентября 2005 года, оказалось, что общие и хозяйственные суды не очень то хотят отдавать часть своей компетенции — земля, налоги, экономическая конкуренция… И сегодня за многие дела суды «спорят».

Интересная ситуация, например, была с налоговыми правоотношениями. Пожалуй, это единственная категория дел публично-правового характера, с передачей которой «смирились» в хозсудах. Правда, не обошлось без перебора, когда в споре о возмещении взысканного предприятием по договору оказания услуг налога на добавленную стоимость ВХСУ указал, что это правоотношения не с налоговым агентом — предприятием, а с бюджетом, тем самым намекнув на административные суды (смотрите материал «Что попало, то пропало…», газета «Юридическая практика» № 4 (683) от 25 января 2011 года).

Определенные трудности с размежеванием компетенции имели место и при реализации государством своих корпоративных прав. Но этот вопрос был снят с принятием 15 декабря 2006 года Закона Украины «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно определения подсудности дел по вопросам приватизации и по корпоративным спорам».

Довольно странная ситуация сложилась с гражданской основой взаимоотношений пенсионеров и пенсионного фонда — споры уже дважды поменяли место рассмотрения, сначала от административных судов в 2010 году они были переданы в общие, для рассмотрения по правилам гражданского процесса, а затем, в том числе и по решению Конституционного Суда Украины, — обратно в административную юрисдикцию. Это во многом запутало процедуру рассмотрения дел, а также внесло долю сомнения в справедливость судов — пенсионеры мало понимают, почему их соседям выплатили компенсацию за три года (по правилам гражданского процесса), а им — только за 6 месяцев (по предписаниям Кодекса административного судопроизводства Украины). Что примечательно, в виду массовости таких споров административные суды не сильно возражали, когда дела, по которым оспаривается законность действий органа власти, передавали в гражданскую юрисдикцию.

Впрочем, с этими спорами разобраться удалось. Чего не скажешь о спорах с антимонопольным комитетом (сегодня одни и те же решения обжалуются как в административных судах, так и в хозяйственных, причем в результате принимаются противоположные решения) и земельных спорах.

В контексте дел по обжалованию решений АМКУ вспоминается громкое дело и наложение многомиллионного штрафа за нарушение экономической конкуренции на рынке авиатоплива (смотрите статью «По горючим следам», газета «Юридическая практика» № 22 (597) от 2 июня 2009 года). Тогда одним решением был наложен штраф на нескольких игроков рынка, и те, кто обжаловал решение в хозяйственных судах, сразу же получали отказы в удовлетворении исковых требований. Один из «нарушителей» пожаловался на решение в административный суд и добился отмены штрафа (как минимум до кассационного пересмотра решения).

Земельные споры сегодня остаются наиболее проблемными при дискуссиях о разграничении компетенции судов. Несмотря на общее определение юрисдикции административных судов, без учета позиции Конституционного Суда Украины, споры об обжаловании решений местных советов о выделении земельных участков рассматривают общие суды в гражданском производстве и хозяйственные суды по правилам Хозяйственного процессуального кодекса Украины. Главное обоснование — местный совет реализовал свое право собственника от имени территориальной общины (государства), передав некий участок определенному лицу.

Этой аргументации противопоставляется само же обоснование — местный совет реализует власть, предоставленную ему общиной или государством, решая вопрос о передаче участка в собственность или аренду конкретному лицу. С таким успехом можно утверждать, что парламент, принимая решение об изменении границ государства, реализует свое право собственника от имени всего народа, а не властные полномочия.

Процедурные нюансы

Также в работе административных судов возникает немало вопросов, связанных с процессом.

Один из показательных моментов — введение института отдельного производства по делам, в которых отсутствует спор. По задумке авторов, статья 1832 КАС Украины должна была упростить рассмотрение однотипных массовых дел. Подтвержден факт подачи информационного запроса и нет ответа в сроки — зачем вызывать стороны? Или есть законная норма о размере доплаты к пенсии, подтвержден факт невыплаты в полном объеме — зачем проходить всю процедуру?

Однако в нынешнем варианте буквальное понимание статьи 1832 КАС Украины указывает, что она должна применяться, только если по результатам исковые требования будут удовлетворены. Судебное решение должно иметь, в частности, «вывод суда об удовлетворении иска и по сути требований», хотя в широком понимании предлог «о» (укр. — «про») является синонимом «относительно». В этой части, отметим, вопрос не столько в том, что придется проходить полноценную процедуру, сколько в том, что если судья от сокращенного производства переходит в исковое, истца это должно насторожить — судья как минимум частично исковые требования не удовлетворит, а то и вовсе откажет в их удовлетворении. Не будет ли такой переход означать, что до исследования обстоятельств дела судья уже будет иметь сформированную позицию? Не будет ли тогда иметь место профанация искового производства?

Впрочем, отметим, если в окружных и апелляционных административных судах по этому вопросу ведутся дискуссии, то местные общие суды, рассматривающие дела как административные, взяли норму на вооружение, и в сокращенном производстве принимают и решения о частичном отказе в удовлетворении исковых требований.

Также не все гладко в применении института письменного производства. В частности, нередко имеет место смешение этого института и института оставления иска без рассмотрения в случае повторной неявки истца — вместо закрытия дела в порядке пункта 4 части 1 статьи 155 КАС Украины, суды могут применить институт письменного производства и рассмотреть дело по имеющимся у суда материалам.

Есть и другие процедурные нюансы — например, как потенциальный ответчик может реализовать свое право на возражение против восстановления пропущенного срока на обращение в суд, если такое решение принимается до открытия производства по делу? В каком процессуальном статусе он, даже зная об иске, может обратиться в суд? Или другой вопрос — является ли срок на обращение в суд процессуальной нормой? Если да, то почему тогда по тем же социальным спорам именно этот срок (6 месяцев) применяется для расчета при решении вопроса о нарушенном материальном праве — на доплату к пенсии, а не общий срок исковой давности для защиты права собственности (3 года)?

Часть этих вопросов может быть разрешена уже скоро — с принятием как закона проекта № 8736 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины (относительно усовершенствования отдельных положений административного судопроизводства)» (детальнее смотрите в статье «Рабочий КАС», газета «Юридическая практика» № 29 (708) от 19 июля 2011 года). Однако всех спорных вопросов он не решит. Возможно, их решение найдется в течение столь важного года жизни административной юстиции.

Цитата

«…1 сентября 2005 года по праву должно вызвать волнение у каждого украинского юриста. С этой даты вступают в силу положения сразу двух процессуальных кодексов — Гражданского процессуального и Кодекса административного судопроизводства. Поисти­не — «большая процессуальная революция». Нормы этих нормативных актов затрагивают всех, кто переступает порог судебного учреждения, — и практикующего юриста, и адвоката, и прокурора, и судью (причем как общего, так и хозяйственного суда), и его помощника и секретаря.

Насколько готова наша правовая система к таким изменениям?»

Василий Постульга. Про­цессуальная революция // «Юри­дическая практика», № 35 (401), 29 августа 2005 года.

---

От первого лица

Как решить проблему с разграничением юрисдикции административных судов?

На вопросы отвечал председатель Высшего административного суда Украины Александр Пасенюк

— Александр Михайлович, в мае Пленум Высшего хозяйственного суда Украины (ВХСУ) разъяснил, какие земельные споры относятся к компетенции хозяйственных судов. Насколько вы соглашаетесь с таким подходом? Может ли вообще решение органа власти любого уровня быть не актом субъекта властных полномочий?

— Безусловно, с подходом Плену­ма ВХСУ согласиться нельзя. Он полностью противоречит решению Консти­туционного Суда Украины (КСУ) от 1 апреля 2010 года, согласно которому споры частных лиц с органом местного самоуправления как субъектом властных полномочий, связанные с обжалованием его решений, действий или бездеятельности в сфере регулирования земельных отношений, надо относить именно к административной юрисдикции.

Поддерживая эту позицию КСУ, мы считаем, что подведомственность земельных споров должна решаться в зависимости от юридического содержания правоотношения: к юрисдикции административных судов принадлежат споры, возникающие из отношений реализации властных управленческих функций, то есть публично-правовые, а к юрисдикции хозяйственных (общих) судов — из гражданского правоотношения при участии субъектов хозяйствования, то есть частноправовые.

Расхождения в наших позициях возникают при определении того, когда субъект властных полномочий выполняет публичные, управленческие функции, а когда выступает как представитель собственника — государства или территориальной общины. Мы настаиваем на том, что статус субъекта властных полномочий всегда является публично-правовым, независимо от того, какие права государства, территориальной общины (частные или публичные) он реализует.

Чтобы прекратить споры относительно размежевания подчинения «земельных дел» судам разных юрисдикций, мы предлагали исключить из части 3 статьи 5 Хозяйственного процессуального кодекса (ХПК) Украины слова «государственных и других органов», а из абзаца 1 пункта 1 части 1 статьи 12 ХПК Украины — слова «и по другим основаниям». Но поддержки судей ВХСУ не получили.

Сейчас нашим судом совместно с другими органами власти подготовлены изменения в Кодекс административного судопроизводства Украины, согласно которым указанная категория споров на основании решения КСУ подлежит рассмотрению в административных судах.

— Почему споры с Департаментом интеллектуальной собственности и Анти­монопольным комитетом рассмат­ривают в основном общие или хозяйственные суды? Каким образом можно решить проблему двойной практики по одинаковым делам?

— Прежде отвечу о спорах при учас­тии Департамента интеллектуальной собственности. Коллизии между административной и гражданской (хозяйственной) юрисдикциями, по моему мнению, обусловлены некоторым отставанием отечественного административного права от нужд общественного развития. Современное публичное администрирование носит универсальный характер — в той или иной мере оно внедряется, по сути, во все сферы общественной жизнедеятельности. Как следствие — довольно высока вероятность того, что во время регулирования деятельности одного лица орган власти может вмешаться в частные права другого лица. В частности, после государственной регистрации прав собственности на определенное изобретение может оказаться, что такие права принадлежат другому лицу.

С целью недопущения подобных случаев административные процедуры нужно дополнить процедурными гарантиями прав таких «других лиц». Работа в этом направлении только началась, а потому граждане и юридические лица, не имея детальных процедурных гарантий со стороны административного права, на основе гражданско-правовых гарантий прибегают к защите своих прав и интересов с помощью средств именно гражданского (хозяйственного) судопроизводства.

К тому же дает о себе знать инертность правового сознания многих отечественных юристов, которые продолжают пользоваться теорией доминирования в споре частноправового элемента над публично-правовым.

Относительно споров при участии Антимонопольного комитета Украины. Коллизия вызвана тем, что по закону АМКУ также уполномочен рассматривать частноправовые споры между субъектами хозяйствования.

А поскольку судебный контроль за реализацией государственных пуб­личных обязанностей возложен на административные суды, то именно эти суды должны оценивать правомерность решения АМКУ по упомянутым спорам. У административного суда есть достаточно процессуальных возможностей для исследования как соблюдения формы (процедур принятия) соответствующих решений АМКУ, так и их обоснованности, то есть полноты исследования ответчиком содержания и объема гражданских прав участников частного спора.

Проблему неодинаковой практики в судах разных юрисдикций, по моему мнению, нужно решать путем детализации положений процессуального закона, которая бы подтвердила принадлежность упомянутых публично-правовых споров исключительно к административной юрисдикции.

— Кодекс административного судопроизводства (КАС) Украины уже менялся несколько раз — постоянно уточняются отдельные вопросы. C чем это связано, и является ли такой процесс нормальным?

— С самого начала внедрения административной юстиции в КАС Украины пришлось вносить изменения относительно отсрочки вступления в силу некоторых положений, которые по состоянию на сентябрь 2005 года невозможно было реализовать.

Следует также выделить периодические изменения в нормы, которые регламентируют особенности рассмотрения избирательных споров. Перед каждой избирательной кампанией политики стараются «подстроить» эти нормы под политическую ситуацию. Конечно, это ненормально.

Отдельная группа изменений образовалась в результате изъятия, а потом возвращения в административную юрисдикцию социальных споров. Таким образом, за счет подрыва доверия к административным судам государство старалось отсрочить ответственность за свои ошибки и популизм в социальной политике.

Дважды КАС Украины претерпел изменения через стремление «перекроить» его под узковедомственные интересы органов, которые администрировали сферу государственных закупок. К счастью, целостность процессуального регулирования удалось отстоять.

На протяжении 2006 — начала 2010 годов в КАС Украины было внесено и несколько положительных изменений, которые восполняли пробелы (порядок исправления описок в исполнительном листе), совершенствовали отдельные правовые положения (внедрение отправки судебных решений именно заказными письмами; детализация порядка выполнения судебных поручений о предоставлении правовой помощи), вводили новые институты (автоматизированный документооборот) и прочее.

Вместе с тем системные изменения, наработанные на основе практики первых пяты лет административного судопроизводства, были внесены лишь раз — в июле прошлого года. То есть практически обоснованных и теоретически оправданных изменений в КАС Украины было не так уже и много.

— Год назад был внедрен институт сокращенного производства, насколько он оправдал себя? Как вы относитесь к позиции отдельных судей, что в порядке такого производства суд может принять решение исключительно об удовлетворении исковых требований?

— Сокращенное производство как форма рассмотрения споров судами первой инстанции приживается непросто, хотя идея его внедрения прогрессивная, потому что позволяет процедурно упрощать рассмотрение простых дел. Впрочем, бесспорно, статья 1832 КАС Украины требует корректировки. И вот почему.

Во-первых, споры с таким предметом, как определено в части 1 статьи 1832 (относительно взыскания денежных сумм или прекращения по обращению субъекта властных полномочий юридических лиц или физических лиц — предпринимателей) не могут рассматриваться по такой процедуре, поскольку они не являются массовыми.

Во-вторых, при сокращенном производстве нормы требуют, чтобы иск обязательно подлежал удовлетворению. В противном случае дело должно рассматриваться в общем порядке, таким образом, теряется основная задача — ускорение рассмотрения дела.

В-третьих, сокращенное производство возможно только по «бесспорным» делам. Но это не исключает, что одна из сторон может быть несогласной с решением суда. В таком случае целесообразно было бы ввести норму, как в ГПК Украины — при несогласии с судебным решением в суде первой инстанции позволить этому же суду рассмотреть дело повторно уже в общем порядке.

В-четвертых, поскольку по правилам сокращенного производства стороны не присутствуют в судебном заседании, нарушается один из самых важных принципов административного судопроизводства — право на публичное рассмотрение дела.

Поэтому, на наш взгляд, в изменениях в статью 1832 нужно предусмотреть, чтобы сокращенное производство применялось для рассмотрения массовых дел, где предметом рассмотрения являются аналогичные споры. Следует рассматривать такие споры в суде первой инстанции при участии сторон, и если решение суда соответствует позиции судов вышестоящих инстанций, законодательно ограничить их обжалование в апелляционном и кассационном порядке. Эта процедура отвечала бы европейским стандартам и была бы более приемлемой для судов.

(Полный текст интервью с Александром Пасенюком вы можете прочесть в газете «Судовий випуск» № 9 (65), от 29 сентября 2011 года)