В нынешнее время наблюдается значительное оживление строительства как жилых домов, так и других объектов, и увеличение объемов инвестирования строительной деятельности. В особенности это касается областных центров и других крупных городов. При таких условиях увеличивается спрос на земельные участки, а соответственно, увеличивается и цена, которую должен заплатить застройщик за то, чтобы получить права на земельный участок для осуществления строительства. При более или менее умеренных официальных затратах, которые несет застройщик при прохождении установленной процедуры отвода земельных участков для получениях их в собственность или аренду для осуществления строительства (затраты на разработку проекта отвода, оплату работ по подготовке архитектурнопланировочного задания, заключений служб, с которыми необходимо согласовать проект отвода), все другие затраты возрастают в зависимости от расположения земельного участка и пропорционально количеству населения в городе. И в таких городах, как Харьков, Донецк, Киев, стоимость процедуры отвода земельного участка значительно больше суммы затрат, которые должен понести застройщик, совершив все официальные платежи органам государственной власти и местного самоуправления. Сама процедура отвода земельных участков для строительства является довольно сложной и требует больших затрат времени и усилий.

Учитывая указанные обстоятельства, а также традиционный правовой нигилизм нашего населения, перед органами государственной власти, местного самоуправления, субъектами хозяйствования, а также гражданами, возникает проблема возрастания количества самовольного строительства.

Законодатель на Украине традиционно мало внимания уделяет проблеме самовольного строительства. Регулирование указанных вопросов ограничивается статьей 376 Гражданского кодекса Украины (ГК), содержащей общие положения о самовольном строительстве, а также нормами Закона Украины «Об ответственности предприятий, их объединений, учреждений и организаций за правонарушения в сфере градостроительства», который содержит нормы, устанавливающие ответственность юридических лиц за осуществление самовольного строительства. Такого уровня регулирования для данных отношений явно недостаточно, поэтому органы местного самоуправления вынуждены на местном уровне устанавливать соответствующие процедуры, которые бы препятствовали самовольному строительству, а также предоставляли возможность застройщику узаконить построенный объект.

В соответствии с ГК здание считается построенным самовольно, если построено или строится на земельном участке, который не был отведен для этой цели; без надлежащего разрешения или надлежащим образом утвержденного проекта; с существенными нарушениями строительных норм и правил.

Таким образом, перечень случаев самовольного строительства является исчерпывающим. В то же время ГК содержит бланкетную норму с отсылкой к актам, устанавливающим те самые строительные нормы и правила, которые должны быть соблюдены, чтобы объект был признан построенным самовольно. А оценочное понятие существенности нарушения может быть уточнено в местных актах путем определения способа установления существенности нарушения норм и, возможно, определенных критериев существенности нарушения.

ГК отмечает, что лицо, осуществившее или осуществляющее самовольное строительство недвижимого имущества, не приобретает право собственности на него. Таким образом, невозможно зарегистрировать в установленном порядке в БТИ право собственности на такой объект и осуществлять любые гражданско-правовые сделки относительно него. Но следует указать, что объект самовольного строительства, тем не менее, подлежит защите как объект права собственности в соответствии с Конституцией Украины, но не как объект недвижимости и даже не как отдельные стройматериалы, а как конструкция, которая, безусловно, утратит свою ценность в случае ее разрушения или повреждения. Из изложенного можно сделать вывод, что собственник или пользователь земельного участка, на котором осуществлено самовольное строительство другим лицом, разрушив или повредив такой объект, обязан будет возместить собственнику объекта убытки и моральный ущерб в случае его наличия.

В соответствии с ГК право собственности на самовольно построенное недвижимое имущество может быть по решению суда признано за лицом, осуществившим самовольное строительство на земельном участке, который не был ему отведен для этой цели, при условии предоставления земельного участка в установленном порядке лицу под уже построенное недвижимое имущество. Процедура отвода земельных участков для эксплуатации объектов строительства содержится в Земельном кодексе Украины (ЗК), а относительно земель, находящихся в коммунальной собственности, конкретизируется, как правило, актами местного самоуправления.

Следует обратить внимание на формулировку «может быть по решению суда признано за лицом». Конечной инстанцией, предоставляющей право собственности на объект самовольного строительства, является суд, и именно его решение будет документом, подтверждающим право собственности и являющимся основанием для регистрации объекта в БТИ. Однако суд, несмотря на наличие права на земельный участок, может и не признать права на здание. Практики в подобных делах еще нет, но предполагается, что в своем производстве суд должен будет проверить соблюдение прав других лиц в случае предоставления права собственности на указанный объект, то есть не представляет ли он угрозы для окружающих, построен ли с соблюдением строительных и других норм и правил. Эти обстоятельства суд, как планируется, будет устанавливать путем назначения соответствующей экспертизы или требования предоставить заключения соответствующих служб о соответствии здания установленным строительным, санитарным, противопожарным нормам и правилам. Эти заключения должны быть предусмотрены местными порядками предоставления земельных участков из коммунальной собственности под объекты самовольного строительства. Например, в г. Харькове такой порядок установлен актом под названием «Порядок решения вопросов, связанных с самовольным строительством».

Наибольшее количество трудностей и разночтений в будущем вызовет норма ГК о том, что если собственник (пользователь) земельного участка возражает против признания права собственности на недвижимое имущество за лицом, осуществившим (осуществляющим) самовольное строительство на его земельном участке, или если это нарушает права других лиц, имущество подлежит сносу лицом, осуществившим (осуществляющим) самовольное строительство, или за его счет. Дело в том, что законодатель не устанавливает, по чьему решению и в каком порядке такое имущество подлежит сносу в отличие от Гражданского кодекса Украинской ССР 1963 года, четко указывавшего, что хозяйственные и бытовые здания и сооружения, построенные гражданином без установленного разрешения или надлежащим образом утвержденного проекта, или со значительными отклонениями от проекта, или с грубым нарушением основных строительных норм и правил, по решению исполнительного комитета районного, городского, районного в городе Совета народных депутатов сносятся гражданином, осуществившим самовольное строительство, или за его счет. Сейчас же полномочием принять решение о сносе самовольно построенного объекта, в соответствии с ГК, не наделен никакой орган, но, с другой стороны, не установлено, что такие объекты сносятся застройщиком, или за его счет исключительно по решению суда. Такая норма может вызвать неоднозначное толкование и послужить причиной случаев сноса объектов самовольного строительства пользователями или собственниками земельных участков с нарушением этими лицами положения о защите права собственности Конституции Украины и нанесением ущерба собственнику конструкции, являющейся объектом самовольного строительства.

Также ГК отмечает, что лицо, осуществившее самовольное строительство, имеет право на возмещение затрат на строительство, если право собственности на недвижимое имущество признано за собственником (пользователем) земельного участка, на котором оно размещено.

Харьковский городской совет 23 июня 2004 года утвердил своим решением Порядок решения вопросов, связанных с самовольным строительством (Порядок). На его примере мы ознакомимся с возможными способами решения вопросов, связанных с самовольным строительством, с учетом реалий, созданных ГК.

Для признания судом права собственности на объект самовольного строительства необходимым является получение застройщиком в установленном порядке земельного участка под уже построенное недвижимое имущество. Процедура предоставления застройщику земельного участка для эксплуатации здания в общем виде определена ЗК, но в случае самовольного строительства важной задачей органов местного самоуправления является контроль соблюдения застройщиком строительных и других норм и правил, обеспечение гарантий соблюдения интересов граждан и территориальной общины в целом, а также склонение застройщиков к соблюдению законной процедуры строительства. Поэтому порядок предоставления земельных участков под объекты самовольного строительства должен быть более сложным, чем процедура получения всех необходимых разрешений для законного строительства, а также должен обеспечивать обязанность застройщика получить заключения уполномоченных органов с целью определения соблюдения застройщиком установленных норм и правил при строительстве.

В соответствии с указанным Порядком такая процедура выглядит следующим образом.

Застройщик может обратиться с заявлением (ходатайством) в городской совет с просьбой о сохранении объекта и предоставлении разрешения на разработку проекта отвода земельного участка для окончания строительства (в случае незавершенного строительства) или для эксплуатации объекта (в случае уже законченного строительства).

Заявление (ходатайство) подается на имя городского головы, рассматривающего и направляющего его для дальнейшего рассмотрения уполномоченному органу градостроительства, архитектуры и земельных отношений городского совета, который, в свою очередь, направляет его органу градостроительства и архитектуры.

Уполномоченный орган градостроительства и архитектуры предварительно рассматривает представленное заявление (ходатайство) и запрашивает у застройщика:

— учредительные документы (для юридических лиц, субъектов предпринимательской деятельности физических лиц) или паспортные данные граждан;

— документы, подтверждающие привлечение застройщика к ответственности за нарушение градостроительного и земельного законодательства;

— техническое заключение специализированной проектной организации, имеющей соответствующее разрешение относительно соответствия состояния строительных конструкций государственным строительным нормам и правилам, с обязательным указанием процента готовности объекта и возможности дальнейшей эксплуатации (или продолжения строительства) самовольно построенного (начатого строительства) объекта. Такое заключение застройщик заказывает за собственный счет;

— заключение государственных служб надзора относительно соответствия объекта требованиям санитарных, пожарных и экологических норм и правил, которые получает застройщик самостоятельно и за собственный счет, и другие документы.

Уполномоченный орган градостроительства и архитектуры после получения и анализа всех предоставленных застройщиком документов готовит пакет документов и подает их на рассмотрение постоянно действующей комиссии по вопросам самовольного строительства.

В случае несоответствия объекта установленным государственным строительным, противопожарным, санитарным и другим нормам и правилам, уполномоченный орган градостроительства и архитектуры готовит заключение о невозможности сохранения самовольно построенного (начатого строительством) объекта и вносит этот вопрос на рассмотрение постоянно действующей комиссии по вопросам самовольного строительства.

В состав комиссии включаются депутаты городского совета, представители органов по земельным ресурсам, природоохранных и санитарно-эпидемиологических органов, органов архитектуры, органов пожарного надзора, уполномоченного органа коммунального имущества и приватизации городского совета, коммунального предприятия «Городское БТИ». Персональный состав комиссии утверждается распоряжением городского головы по представлению начальника уполномоченного органа градостроительства, архитектуры и земельных отношений городского совета. На заседание комиссии обязательно должен быть приглашен застройщик или его уполномоченный представитель, а также депутат городского совета, на территории избирательного округа которого находится земельный участок.

Создание такой комиссии можно считать целесообразным, поскольку она разрешает одновременно рассмотреть вопрос по конкретному объекту самовольного строительства всеми уполномоченными органами местного самоуправления и лишает застройщика необходимости обращаться в каждый из этих органов в отдельности. Также считается целесообразным внедрение рассмотрения вопроса этой комиссией на начальных этапах процедуры узаконения самовольного строительства, что уменьшает возможность отказа застройщику в предоставлении земельного участка на этапе, когда он затратил уже немало усилий и средств.

Постоянно действующая комиссия по вопросам самовольного строительства по результатам рассмотрения представленных органом градостроительства и архитектуры материалов принимает относительно каждого объекта градостроительства одно из следующих решений:

а) относительно возможности сохранения самовольно построенного объекта (или завершения самовольно начатого строительства);

б) относительно возможности сохранения самовольно построенного объекта и признания за территориальной общиной города права собственности на недвижимое имущество, самовольно построенное на земельном участке, которым, согласно ЗК, распоряжается городской совет. При этом комиссия рекомендует исполнительным органам городского совета принять меры в соответствии с действующим законодательством;

в) относительно невозможности сохранения самовольно построенного объекта (или завершения самовольно начатого строительства) и рекомендует соответствующим исполнительным органам городского совета и/или органам исполнительной власти принять меры по сносу объекта самовольного строительства и освобождению земельного участка.

В случае принятия постоянно действующей комиссией по вопросам самовольного строительства решения о возможности сохранения объекта орган градостроительства и архитектуры готовит:

а) архитектурное задание на разработку градостроительного обоснования и выдает ее застройщику;

б) запрос к уполномоченному органу социально-экономического развития, планирования и учета городского совета;

в) запрос к уполномоченному органу коммунального имущества и приватизации городского совета.

Указанные органы рассматривают предоставленные материалы и направляют управлению градостроительства и архитектуры свои предложения. Суть этих предложений, как предполагается, может состоять в определенных рекомендациях относительно привлечения застройщика к развитию инфраструктуры города и т.д., однако они не могут содержать отказа в размещении объекта, так как согласие на его размещение уже предоставлено комиссией, в которую входят представители указанных органов.

Застройщик на основании архитектурного задания заказывает в проектной организации, имеющей соответствующее разрешение на выполнение проектных работ, градостроительное обоснование, порядок разработки которого определяется ДБН Б.1.1-4-2002 «Состав, содержание, порядок разработки, согласования и утверждения градостроительного обоснования», и самостоятельно согласовывает его в установленном порядке.

На основании согласованного градостроительного обоснования, предусмотренных выше документов уполномоченный орган градостроительства и архитектуры готовит проект решения городского совета относительно возможности сохранения самовольно построенного объекта и предоставления разрешения на разработку проекта отвода земельного участка для эксплуатации объекта (в случае законченного самовольного строительства) или для завершения строительства и дальнейшей эксплуатации объекта (в случае незавершенного самовольного строительства).

После принятия решения сессии городского совета о предоставлении разрешения на разработку проекта отвода земельного участка застройщик заказывает в землеустроительной организации, имеющей соответствующую лицензию на выполнение этого вида работ, проект отвода земельного участка. Этот проект подлежит согласованию в установленном земельным законодательством порядке застройщиком за его счет.

На основании согласованного проекта отвода земельного участка городской совет принимает решение о предоставлении земельного участка в аренду для эксплуатации самовольно построенного объекта (в случае законченного строительства) или для завершения строительства (в случае незавершенного строительства).

В случае если строительство объекта не завершено, срок аренды земельного участка ограничивается до 2-х лет с целью стимулирования скорейшего окончания строительства и сдачи в эксплуатацию объекта застройщиком. Также в проекте решения городского совета следует отмечать, что застройщик обязан оформить в установленном законом порядке право собственности на самовольно построенный объект.

Относительно объектов, строительство которых начато самовольно и не закончено, в проекте решения городского совета необходимо регламентировать обязанность разработать и согласовать рабочий проект, получить разрешение инспекции ДАБК на начало строительных работ, ввести объект в эксплуатацию и прочие обязанности, возлагающиеся на лица при строительстве объектов градостроительства.

Также Порядком предусмотрена обязанность застройщика получить заключения соответствующих органов государственной власти и местного самоуправления и предоставить их на рассмотрение комиссии по вопросам самовольного строительства даже в том случае, если застройщик имеет земельный участок на праве пользования или собственности. Но ГК не предусматривает наличия таких норм, ограничивающих право подачи собственником (пользователем) иска в суд о признании права собственности на земельный участок, а предусматривает лишь то, что признание права собственности на него не может нарушать права других лиц. Поэтому в случае наличия у застройщика права на земельный участок суды могут на свое усмотрение вместо запрашивания у застройщика всех указанных в Порядке выводов назначить комплексную экспертизу объекта на соответствие строительным, противопожарным, санитарным и другим нормам и, опираясь на заключение экспертизы, признать право собственности лица на объект самовольного строительства.

Кроме того, Порядком урегулирован вопрос выявления и сноса объектов самовольного строительства, а наличие судебного решения указано единственным основанием для сноса такого объекта в порядке исполнительного производства. Урегулированы такие вопросы самовольного строительства, как строительство со значительным отклонением от проекта строительства, противоречащее общественным интересам или нарушающее права других лиц.

Таким образом, следует признать, что вопросы самовольного строительства, в частности, процедурные вопросы предоставления земельных участков под самовольно построенные здания, при существующих законодательных условиях без урегулирования на местном уровне решаться не могут, как и вопрос выявления и сноса самовольно построенных зданий. И норма ГК о том, что право собственности на самовольно построенное имущество, находящееся на земельном участке, не предоставленном лицу для этой цели, может быть признано за лицом в судебном порядке при условии предоставления в установленном порядке земельного участка под уже построенное недвижимое имущество, полностью не удовлетворяет потребностей в регулировании данного вида отношений, поскольку нормы ЗК о предоставлении земельных участков под эксплуатацию здания не учитывают особенностей вопросов, связанных с самовольным строительством. Существование указанных проблем наносит немалый вред общественным интересам, и эти сложности должны быть решены путем внесения соответствующих изменений в ГК и ЗК либо путем принятия отдельного законодательного акта. Конечно, такой акт не регламентирует данные отношения так подробно, как акт органа местного самоуправления, но общие требования к застройщику для предоставления земельного участка под самовольно построенный объект должны быть установлены. Также в ГК должна быть четко закреплена необходимость получения решения суда как единственного основания для сноса объекта самовольного строительства.