В отношениях гражданина с властью всегда сохраняется потенциальная опасность возникновения конфликтов, поскольку первый — почти всегда проситель или субъект ответственности.

В демократических странах создан и эффективно работает механизм защиты прав человека от своеволия власти. Это административная юстиция, представленная специализированными судами или специализированными коллегиями в составе судов общей юрисдикции. Инструментами, ­обеспечивающими деятельность упомянутых судов, являются административное и административно-процессуальное законодательство.

Украина еще в начале становления правового государства признала необходимость развития упомянутых правовых институтов. Постановление Верховного Совета Украины от 28 апреля 1992 года «О Концепции судейско-правовой реформы на Украине» предполагало постепенное внедрение административной юстиции путем специализации судей с последующим созданием вертикали административных судов. Об административных судах как отдельной системе шла речь в Указе Президента от 22 июля 1998 года «О мерах по внедрению Концепции административной реформы на Украине».

Отечественные ученые и исследователи, несмотря на отсутствие единого подхода к определению понятия административной юстиции, почти единодушны в том, что основным звеном механизма защиты прав человека от неправомерных действий со стороны органов исполнительной власти, местного самоуправления, их должностных и служебных лиц должны стать специализированные суды.

Тут стоит отметить, что вопрос относительно внедрения административной юстиции на Украине не является новым для истории и права нашей страны.

В Конституции Украинской Народной Республики 1918 года предполагалось, что судебная власть осуществляется исключительно судами в рамках гражданского, уголовного и административного законодательства. В период гетмана И. Скоро­падского законодательное зак­репление получило положение, согласно которому Генеральный Суд получил полномочия по рассмотрению административных дел, а во времена Директории проект Основного Закона УНР достаточно много внимания уделял именно административной юстиции.

Законопроектные работы по вопросу внедрения административной юстиции проводились и в 20-х годах ХХ века, но не нашли своего законодательного закрепления.

Только Конституция СССР 1977 года и Конституция УССР 1978 года закрепили за гражданами право на обжалование в суд действий служебных лиц, государственных и общественных органов, которое должно было реализовываться в порядке, установленном законом. По истечении 10 лет, в ноябре 1987 года был принят Закон СССР «О порядке обжалования в суде неправомерных действий должностных лиц, нарушающих права граждан». Указанные новеллы стали основанием для дополнения Гражданского процессуального кодекса УССР главой 31-а, которая с массивом других специальных законов и определяет нынешнее зачаточное состояние административной юстиции Украины.

После закрепления Конституцией Украины 1996 года универсального правила на обжалование в суде решений, действий или бездеятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных и служебных лиц и распространения юрисдикции судов на все правоотношения, возникающие в государстве, создание вертикали административных судов представлялось довольно скорым.

Тем не менее первый законодательный шаг в этом направлении был сделан только в ходе так называемой «малой судебной реформы» 2001 года, когда законом было рекомендовано внести Президенту представление относительно создания Высшего административного суда Украины. Подготовленное представление подписано не было, однако 7 февраля 2002 года парламент принял Закон «О судоустройстве Украины», которым определено место административных судов в системе судов общей юрисдикции, и был установлен трехлетний срок для их создания.

Выполняя положения Закона, Президент уже 1 октября 2002 года подписал Указ, которым в г. Киеве был образован Высший административный суд Украины. Верховный Совет своим постановлением от 11 декабря 2003 года избрал новообразованный суд 9-ти первых судей. Пос­ле назначения председателя в декабре 2004 года 1 января 2005 года Высший административный суд начал свою работу.

Что касается других элементов системы, то лишь Указом от 16 ноября 2004 года Президент образовал местные и апелляционные суды, утвердил их сеть и количественный состав судей.

Формально требования закона о сроках образования новых судов соблюдены, но будущая пирамида имеет только вершину, которая должна выстраивать свою основу. Такое развитие возможно лишь при условии законодательного и материального обеспечения.

Из приведенного выше усматривается, что внедрение административной юстиции с концептуального переместилось на законодательный уровень. Тем не менее «живая» форма существования материального права — Кодекс административного судопроизводства — до сих пор лишь проект закона. И это при том, что процесс его подготовки начался еще в 1996 году.

По моему мнению, нынешний проект после двух чтений в парламенте остается отягощенным положениями, сдерживающими его дальнейшее продвижение. Но рабочей группой, созданной Комитетом Верховного Совета Украины по вопросам правовой политики, уже наработаны комп­ромиссные решения для выхода из сложившейся ситуации.

Так, Конституцией Украины предусмотрено построение системы судов общей юрисдикции по принципам территориальности и специализации. Определено, что кроме наивысшего судебного органа — Верховного Суда Украины, высших судебных органов специализированных судов, которыми являются соответствующие высшие суды — согласно закону действуют апелляционные и местные суды.

Статьей 21 Закона Украины «О судоустройстве Украины» местными административными судами определены окружные суды, создаваемые в округах в соответствии с Указом Президента.

О границах округов Закон не говорит, что дает возможность отойти от «привязки» к административно-территориальному делению, минимизирует влияние на суд органов государственной власти, местного самоуправления и их должностных лиц.

С целью обеспечения права граждан на доступную судебную защиту в проекте Кодекса административного судопроизводства предлагается процессуальным путем отнести к административным судам также местные общие суды при решении ими административных дел. Правильность или ошибочность этой позиции покажет применение процессуального закона на практике. Но на сегодня это верное решение, которое обеспечит доступ к суду обычных граждан.

Следующая проблема усматривается в вопросах компетенции административных судов. Отдельные научные работники и судьи Высшего хозяйственного суда Украины поддерживают идею сохранения за хозяйственными судами полномочий по рассмотрению дел, возникающих в связи с реализацией властных полномочий относительно осуществления контроля и надзора за хозяйственной деятельностью юридических лиц.

Приверженцы сохранения за хозяйственными судами компетенции по решению жалоб на действия налоговых и таможенных органов предлагают вообще ликвидировать административные суды. Обоснование такой позиции сводится к непомерности затрат на содержание новообразованных судов, их неспособность обеспечить надлежащее рассмотрение дел, отсутствие такой системы в большинстве стран мира.

Конечно, новые суды будут требовать средств. А разве существующие суды, значительное количество дел которых перейдет в подсудность административных судов, финансируются не государством? И способны ли сегодня общие суды в ра­зумные сроки и качественно рассмотреть возрастающее количество дел без увеличения штата и надлежащего материального обеспечения?

Кроме того, следует обратить внимание на порядок величин, о которых идет речь. Для обеспечения деятельности Высшего административного суда Украины в Государственном бюджете на 2005 год предусмотрены 3 335 200 грн. Это лишь 8,4 % от насущных потребностей. Но даже при 100 %‑ной обеспеченности сумма для Высшего хозяйственного суда Украины будет запланирована значительно меньше — всего 53 118 600 грн.

Поэтому целесообразно прийти к компромиссу, установив в Заключительных и Переходных положениях Кодекса срок, по истечении которого публично-правовые споры будут переданы из хозяйственных судов в административные.

Это даст возможность безболезненно решить кадровые, финансовые и прочие вопросы как в хозяйственных, так и в административных судах.

Можно полемизировать с приверженцами сохранения существующей специализации судов, но нельзя забывать о том, что во всем мире специализация предметная, а не субъектная.

Административные суды созданы в большинстве европейских стран. Показателен тот факт, что в ФРГ, Бельгии и Италии они существуют со второй половины ХІХ века и бездействовали лишь во время фашистской диктатуры. Подобные суды появились во многих странах Восточной Европы после распада государств Варшавского договора.

Однако, по моему мнению, основным препятствием к тому, чтобы система административных судов стала полноценно функционировать, является отсутствие общего понимания представителями всех ветвей власти сущности административной юстиции. Создается впечатление, что создание системы административных судов — не более чем дань моде или выполнение обещаний перед Советом Европы о реформировании судебной власти. Иначе чем можно объяснить годовое промедление с назначением председателя Высшего административного суда Украины, что при создании юридического лица было равноценно началу деятельности всей сис­темы судов?

Украина стремится войти в семью европейских народов правовым государством. Без радикальной реформы судебной системы, составляющей которой может стать создание административных судов, ее европейская интеграция будет незавершенной. Ведь задачей административного судопроизводства является защита прав, свобод и интересов человека и гражданина, прав и интересов юридических лиц в сфере публично-правовых отношений от нарушений со стороны органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, их должностных и служебных лиц, других субъектов, осуществляющих властные управленческие функции на основании законодательства, в частности во исполнение делегированных полномочий.