После вступления в силу нового процессуального кодекса — Кодекса административного судопроизводства Украины (КАС) наиболее острым вопросом, обсуждаемым в юридических кругах, является разграничение полномочий по рассмотрению споров между существующей уже без малого 15 лет системой хозяйственных судов Украины и только начавшей формироваться системой административных судов. Интерес к данному вопросу не угасает еще и потому, что до сих пор определенная Конституцией Украины высшая судебная инстанция — Верховный Суд Украины — не дала на него однозначного ответа.

Учитывая сложившуюся ситуацию, мне хотелось бы в данной статье охарактеризовать наиболее существенные проблемы, связанные с применением норм КАС, и попытаться обозначить пути их разрешения.

Терминология КАС

Основной проблемой, возникшей после вступления в силу КАС, стала новизна юридической терминологии, которой оперирует данный Кодекс, отсутствие опыта и навыков ее применения и толкования.

Одними из основных вопросов, звучащих из уст большинства юристов, ознакомившихся с содержанием КАС, стали следующие: что такое публично-правовой спор, публично-правовые отношения и по каким признакам их можно отличить, например, от хозяйственно-правовых отношений?

Проблемы толкования указанных терминов во многом связаны с тем, что как в советский период, так и в наши дни программа преподавания учебных дисциплин в юридических вузах традиционно предусматривает чтение курса административного права, при этом термин «публичное право» не используется. Видимо, это связано с тем, что в советский период данный термин рассматривался как порождение буржуазной правовой науки. Кроме того, публичное право традиционно воспринимается как элемент системы «право публичное — право частное», а, как известно, советская идеология негативно относилась ко всему частному. Достаточно вспомнить В.И. Ленина, который провозглашал, что «…для нас все в области хозяйства является публично-правовым, а не частным».

Поскольку КАС одновременно использует термины «административный иск», «административное дело» и «публично-правовой спор», «публично-правовые отношения», можно высказать предположение, что разработчики Кодекса отождествляют административно-правовые и публично-правовые отношения. Однако нельзя не признать, что такое расхождение в терминологии негативно влияет на практику применения данного Кодекса.

Еще одна проблема связана с расхождениями в толковании понятия «властные управленческие функции» и его соотношением с такими понятиями, как «контролирующий орган», «контрольные функции». Неразрешенность данного вопроса дала основания некоторым юристам полагать, что контроль и управление являются различными категориями, а потому споры с участием органов, которые в соответствии с подпунктом 2.1.4 пункта 2.1 статьи 2 Закона Украины «О порядке погашения обязательств налогоплательщиков перед бюджетами и государственными целевыми фондами» являются контролирующими органами (налоговые органы, таможенные органы, органы ПФУ, органы общеобязательного государственного социального страхования), нельзя относить к юрисдикции административных судов.

Природа публично-правовых отношений

Поскольку в соответствии со статьями 1, 2 КАС юрисдикция административных судов распространяется на споры, возникающие из публично-правовых отношений, очень важно обнаружить их отличительные признаки, которые позволят разграничить публично-правовые и иные виды правоотношений и соответственно четко очертить пределы юрисдикции административных судов.

Научными исследованиями природы публично-правовых отношений занимаются как цивилисты, прежде всего с целью определения признаков и пределов частноправовых отношений, так и специалисты в сфере административного права, с целью развития научных знаний о предмете правового регулирования административного права.

Так, например, по мнению Черепахина Б., «…в основу разделения права на частное и публичное должен быть положен формальный критерий разграничения. Это разграничение должно проводиться в зависимости от способа построения и регулирования юридических отношений, присущего системе частного и системе публичного права. Частноправовое отношение построено на началах координации субъектов, частное право представляет собой систему децентрализованного регулирования жизненных отношений. Публично-правовое отношение построено на началах субординации субъектов, публичное право представляет собой систему централизованного регулирования жизненных отношений» (Черепахин Б.Б. Труды по гражданскому праву. — М: Статут, 2001. — С. 120.).

Если же исходить из того, что публично-правовые отношения тождественны административным правоотношениям, следует обратить внимание на определение административных правоотношений, предложенное учеными-административистами. Так, по мнению автора учебника «Административное право Украины», административными правоотношениями являются «…общественные отношения управленческого характера, которые возникают в сфере исполнительной и распорядительной деятельности органов исполнительной власти, внутриорганизационной деятельности иных государственных органов, а также в процессе осуществления общественными организациями, их органами внешних юридико-властных полномочий (Адміністративне право України [підручник для юрид. вузів і фак./ Ю.П. Битяк, В.В. Богуцький, В.М. Гаращук та ін.]; За ред. Ю.П. Битяка. — Харьків: Право, 2000. — С. 19.).

Подавляющее большинство ученых, исследовавших проблемы публично-правовых отношений, так определили их отличительные признаки:

— субъекты публично-правовых отношений находятся в отношениях власти—подчинения, юридическое равенство сторон правоотношения отсутствует;

— один из субъектов (властвующий субъект) обладает властными полномочиями по отношению к другому (управляемому субъекту), в связи с чем может давать ему односторонние предписания, являющиеся обязательными для исполнения;

— правовые отношения возникают, как правило, независимо от воли управляемого субъекта.

В статье 17 КАС более подробно очерчен круг споров, рассмотрение которых входит в компетенцию административных судов, а именно:

1) споры физических или юридических лиц с субъектом властных полномочий, относительно обжалования его решений (нормативно-правовых актов или правовых актов индивидуального действия), действий или бездеятельности;

2) споры по поводу принятия граждан на публичную службу, ее прохождения, увольнения с публичной службы;

3) споры между субъектами властных полномочий по поводу реализации их компетенции в сфере управления, в том числе делегированных полномочий, а также споры, возникающие по поводу заключения и исполнения административных договоров;

4) споры по обращениям субъектов властных полномочий в случаях, установленных законом;

5) споры относительно правоотношений, связанные с избирательным процессом или процессом референдума.

Статья 50 КАС устанавливает правило, в соответствии с которым физические и юридические лица, не являющиеся субъектами властных полномочий, могут быть ответчиками по административному иску субъекта властных полномочий только в случаях, предусмотренных законом, в том числе частью 4 данной статьи.

На первый взгляд, данные нормы являются достаточно четкими для того, чтобы отделить споры, подведомственные административным судам, от споров, которые относятся к юрисдикции хозяйственных и общих судов. Однако такой вывод является крайне поверхностным по причинам, которые будут изложены далее.

Критерии и порядок разграничения юрисдикции судов

В научной литературе, посвященной проблемам гражданского и хозяйственного процесса, можно встретить упоминание о двух критериях, оперируя которыми, законодатель может разграничивать подсудность споров — субъектном и материальном. Использование материального критерия предполагает, что определенные суды рассматривают споры по определенным правоотношениям независимо от их субъектного состава.

Например, статья 15 Гражданского процессуального кодекса Украины (ГПК) предусматривает, что суды рассматривают в порядке гражданского судопроизводства дела о защите нарушенных, непризнанных или оспоренных прав, свобод и интересов, которые возникают из гражданских, жилищных, земельных, семейных, трудовых отношений, а также из иных правоотношений, кроме случаев, когда рассмотрение таких дел осуществляется по правилам иного судопроизводства. В отличие от статьи 25 Гражданского процессуального кодекса УССР 1963 года данная норма не содержит положений, в соответствии с которыми одной из сторон спора должен являться гражданин. Налицо использование материального критерия и реализация принципа остаточной компетенции, то есть юрисдикция общих судов уступает юрисдикции судов специализированных.

По моему мнению, разработчики Кодекса административного судопроизводства Украины также использовали материальный критерий, при этом ввели определенные ограничения, предусмотренные частью 4 статьи 50, о которых уже говорилось ранее.

Таким образом, для того чтобы определить подсудность спора, достаточно установить характер правоотношения, из которого он возник. И вот на данном этапе мы сталкиваемся с проблемой существования правоотношений, одновременно включающих в себя как элементы публично-правовых (административных), так и частноправовых (гражданских).

К таким правоотношениям, например, относятся земельные. Так, договорные правоотношения между арендодателем и арендатором земельного участка основываются на принципе юридического равенства и свободы волеизъявления. Следовательно, спор, возникший из этих правоотношений, не подведомственен административным судам. В то же время правоотношения, возникающие в процессе управления охраной и рациональным использованием земли (установление и изменение границ административно-территориальных образований, землеустройство, контроль за охраной и использованием земель и т.д.) обладают признаками публично-правовых. Однако и те и другие охватываются понятием «земельные правоотношения», которые обоснованно признаются особым видом правоотношений, не подлежащих разделению на гражданско-правовые и административно-правовые.

Однако наиболее важной, по моему мнению, является проблема разграничения подведомственности споров, возникающих из хозяйственно-правовых отношений. Она обусловлена двумя факторами:

1) особой природой хозяйственных правоотношений;

2) существованием на момент создания административных судов специализированных судов, наделенных полномочиями по рассмотрению споров с участием субъектов хозяйствования, — хозяйственных судов.

Проблемы разграничения юрисдикции хозяйственных и административных судов

В настоящее время основным, наиболее острым и до сих пор не решенным остается вопрос о том, подлежат ли отнесению к юрисдикции административных судов споры, связанные с государственным регулированием и контролем за деятельностью хозяйствующих субъектов, ранее рассматривавшиеся в порядке хозяйственного судопроизводства? По моему мнению, на данный вопрос следует дать отрицательный ответ, при этом аргументы, его обосновывающие, можно разделить на формально-юридические и организационно-экономические.

Анализ действующего Хозяйственного кодекса Украины как основного нормативного акта, регулирующего хозяйственные отношения, позволяет утверждать, что его разработчики руководствовались концепцией, в соответствии с которой хозяйственное право как отрасль права представляет собой совокупность норм, регулирующих предпринимательские отношения и тесно связанные с ними иные, в том числе некоммерческие, а также отношения по государственному регулированию экономики в целях обеспечения интересов государства и общества (Мартемьянов В.С. Хозяйственное право. Том 1. Общие положения. Курс лекций. — М.: Издательство БЕК, 1994. — С. 5.).

Таким образом, хозяйственные правоотношения состоят из двух элементов:

1) правоотношения, связанные с осуществлением предпринимательской деятельности либо некоммерческой деятельности, связанной с производством и реализацией товаров, работ, услуг, возникающие между юридически равными субъектами, или так называемые горизонтальные правоотношения;

2) правоотношения, связанные с государственным регулированием хозяйственной деятельности, возникающие между субъектами властных полномочий и субъектами хозяйствования, или так называемые вертикальные правоотношения.

Все они объединены экономическим содержанием отношений, поскольку возникают и развиваются в сфере реализации предпринимательской деятельности, при государственном воздействии на хозяйственный оборот. И в «вертикальной», и в «горизонтальной» части — это единый хозяйственный оборот, то есть сумма всех связей, складывающихся в воспроизводственных процессах.

Таким образом, как частноправовые, так и публично-правовые отношения, возникающие в ходе осуществления хозяйственной деятельности, находятся в неразрывном диалектическом единстве. В связи с этим искусственное выделение последних и отнесение споров, которые из них возникают, к юрисдикции административных судов, по моему мнению, недопустимо.

Кроме того, следует обратить внимание на содержание норм Хозяйственного процессуального кодекса Украины и КАС, на основании которых происходит разграничение юрисдикции хозяйственных и административных судов.

В соответствии со статьей 3 Хозяйственного кодекса Украины под хозяйственной деятельностью понимается деятельность субъектов хозяйствования в сфере общественного производства, направленная на изготовление и реализацию продукции, выполнение работ, предоставление услуг стоимостного характера, имеющих ценовую определенность.

Таким образом, хозяйственная деятельность является особым видом общественной деятельности, что подтверждается существованием отдельных кодифицированных актов как материального, так и процессуального права — Хозяйственного кодекса Украины (ХК), Хозяйственного процессуального кодекса Украины (ХПК).

В соответствии со статьями 2, 17, 50 КАС за защитой прав и законных интересов в административные суды могут обращаться любые физические и юридические лица независимо от их деятельности, а ХПК устанавливает порядок судебной защиты прав субъектов хозяйствования (то есть юридических и физических лиц, осуществляющих особую, хозяйственную деятельность). Кроме того, сохраняют силу положения статьи 12 ХПК, предусматривающей, что хозяйственным судам подведомственны споры о признании недействительными актов на основаниях, предусмотренных в законодательстве. Изложенное позволяет сделать вывод о соотношении норм КАС и ХПК как общих и специальных норм и применить правило толкования, предложенное еще римским правом, — Lex specialis derogat lex generalis (норма специальная отменяет норму общую).

Таким образом, любые споры, связанные с осуществлением хозяйственной деятельности, в том числе с обжалованием незаконных решений, действий или бездействия государственных органов, осуществляющих регулирование хозяйственной деятельности и контроль за хозяйствующими субъектами (налоговые органы, органы по делам защиты прав потребителей, органы по контролю за соблюдением законодательства о ценообразовании и т.д.), подлежат рассмотрению в рамках хозяйственного судопроизводства.

Не последнюю роль в разрешении рассматриваемого мной вопроса играют организационно-экономические предпосылки, наличие которых свидетельствует о необходимости сохранения юрисдикции хозяйственных судов в неизменном состоянии.

Любой спор с участием субъекта хозяйствования, в том числе связанный с обжалованием решений, действий или бездействия субъекта властных полномочий, несет на себе отпечаток специфики хозяйственной деятельности (особый порядок документооборота, бухгалтерский учет, особые цели деятельности и т.д.). В настоящий момент именно система хозяйственных судов укомплектована специалистами с многолетним опытом работы, ориентирующимися в нюансах хозяйственной деятельности. Именно хозяйственные суды обеспечивают наиболее оперативную защиту прав и интересов, что имеет огромное значение в условиях чрезвычайной динамики хозяйственного оборота.

Передача споров, связанных с обжалованием субъектами хозяйствования незаконных решений, действий и бездействия субъектов властных полномочий, на рассмотрение в административные суды уже привела к существенному затягиванию сроков пока лишь кассационного пересмотра дел в связи с загруженностью и неготовностью Высшего административного суда Украины. При этом нельзя однозначно утверждать, что окончательное формирование местных и окружных административных судов позволит решить проблему качества и сроков рассмотрения споров.

В сложившейся ситуации следует лишь приветствовать внесение депутатами Богатыревой Р.В., Хомутынником В.Ю. и Пеклушенко А.Н. проекта Закона «О внесении изменений и дополнений в Кодекс административного судопроизводства Украины относительно разграничения компетенции административных и хозяйственных судов», которым планируется дополнить часть 2 статьи 17 КАС новым подпунктом. Он, в частности, гласит, что к компетенции административных судов не относятся дела по спорам между субъектами властных полномочий и хозяйствующими субъектами, возникающие из хозяйственной деятельности.

Считаю, что принятие данного законопроекта позволит раз и навсегда устранить коллизию между нормами КАС и ХПК и поставить точку в проблеме разграничения юрисдикции хозяйственных и административных судов.

НИКОЛАЕНКО Валерий — юрист, г. Севастополь