Следуя по пути судебного реформирования, отечественные законодатели действуют по принципу «зачем изобретать велосипед, если все хорошее уже придумано». При этом, внедряя новые институты, важно не только учитывать нюансы работы тех или иных механизмов, но и изучать опыт их функционирования в других странах. Например, институт конституционной жалобы, который в случае реализации конституционных новаций в части правосудия будет введен на Украине, в Латвии действует уже 15 лет. Рассказать о том, оправдал ли себя данный институт, о его плюсах и минусах «Юридическая практика» попросила председателя Конституционного суда Латвийской республики Алдиса Лавиньша. Поскольку с латвийским гостем мы встретились на IV Международном судебно-правовом форуме, где обсуждались актуальные вопросы судебного реформирования, наша беседа исключительно проблематикой конституционной жалобы не ограничилась. Мы поговорили и о латвийских реалиях деятельности Конституционного суда и судебной системы в целом, и о проблемах, которые волнуют судейское сообщество как Украины, так и Латвии, и о путях их решения. Не остались без внимания и вопросы, ставшие для отечественных судей особенно актуальными: повышение уровня общественного доверия к судам и построение эффективных взаимоотношений между представителями всех ветвей власти.

 

— Не так давно украинские законодатели задекларировали намерение в рамках конституционного этапа судебной реформы ввести институт конституционной жалобы. Основываясь на 15-летнем латвийском опыте функционирования этого института, расскажите, оправдал ли он себя? Предусмотрен ли некий фильтр для подачи конституционных жалоб, чтобы Конституционный суд (КС) не стал дополнительной инстанцией для обжалования судебных решений?

— В целом механизм функционирования института конституционной жалобы себя оправдал. Безусловно, есть отдельные аспекты, которые нуждаются в усовершенствовании, но эти проблемы не глобальны. На мой взгляд, нам удалось найти разумный компромисс: с одной стороны, обеспечить возможность подачи конституционной жалобы, если лицо считает, что посредством закона или нормативного акта были ущемлены его основные права, содержащиеся в Конституции Латвийской республики, а с другой — предотвратить конфликты КС с Верховным судом, так как предметом рассмотрения в КС не являются претензии к фактам ущемления этих прав в процессе рассмотрения дел судами общей юрисдикции. К тому же, как показала практика работы латвийских судов, в соблюдении основных прав существенных проблем не наблюдается. Мы должны доверять судам, презюмируя, что рассмотрение уголовных, гражданских и административных дел будет проходить в соответствии с требованиями процессуальных норм и статьи 6 Конвенции о защите прав человека и основоположных свобод, гарантирующей право на справедливый суд. И только после того, как суды разных инстанций рассмотрели дело, в случае, если гражданин считает, что законодательные нормы ущемляют его права, он может обратиться в КС. Кроме того, предусмотрена и процедура обращения в КС судов. Такой механизм, с одной стороны, позволяет не перезагружать КС, а с другой — не приводит к трениям относительно компетенции между Конституционным и Верховным судами.

 

— Правильно ли мы понимаем, что правовым последствием признания по такой жалобе законодательной нормы неконституционной является пересмотр дела?

— Действительно, в случае если КС принимает решение о том, что норма, которая была применена в конкретном деле, является неконституционной, и признает ее недействительной, согласно процессуальному законодательству это является основанием для пересмотра дела по вновь открывшимся обстоятельствам.

 

— При этом КС ведь не ревизует по сути само судебное решение?

— Нет, КС не является четвертой судебной инстанцией, он не может отменить решение суда, трактовать, правильно ли рассмотрено конкретное гражданское, уголовное или административное дело, или давать другую юридическую оценку обстоятельствам и доказательствам по делу. Конституционный суд — это суд законов, мы действуем исключительно в рамках своей компетенции. Мы также стараемся действовать в рамках конкретной конституционной жалобы, за редким исключением, когда при принятии решения по такому заявлению приходится изучать не только нормативную базу конкретного дела, но и выяснять фактические обстоятельства.

 

— На Украине предлагают внедрить модель конституционной жалобы, согласно которой обратиться в КС можно после того, как исчерпаны все другие национальные средства правовой защиты. В Латвийской республике аналогичный алгоритм?

— Конституционная жалоба — это крайнее средство защиты основных прав, и перед ее подачей лицо должно постараться защитить свои права при помощи общих средств правовой защиты. Но такое условие не является категоричным. Нашим законодательством предусмотрены случаи, когда лицо может обратиться с конституционной жалобой до того, как исчерпаны все возможности защиты основных прав общими средствами правовой защиты или, например, если таковые вообще отсутствуют. Кроме того, Конституционный суд может принимать решение о рассмотрении жалобы до использования всех общих средств защиты права, если ее рассмотрение является общезначимым или если защита прав общими средствами защиты права не может предотвратить существенный вред для заявителя жалобы.

 

— С какими проблемами вы столкнулись на начальном этапе внедрения института конституционной жалобы? Наверняка нагрузка на судей, коих, как мы знаем, в КС работает семеро, существенно возросла.

— До внедрения конституционной жалобы в 2001 году в КС поступало в среднем шесть-восемь обращений от депутатов, Президента, омбудсмена и других уполномоченных субъектов…

 

— За год?!

— Да, раньше именно такое количество заявлений в год поступало на рассмотрение нашего суда. Но после внедрения этого института, на начальном этапе его реализации количество обращений существенно возросло: свыше ста в год. В последнее время этот показатель более-менее стабилизировался: среднегодовое число конституционных жалоб — 350, из них приблизительно около 100 только называются конституционными жалобами, но по сути ими не являются — такие обращения остаются без рассмотрения. В оставшихся случаях речь идет о конституционных жалобах, которые формально соответствуют законодательным требованиям к таким заявлениям, и председатель КС направляет их на рассмотрение коллегий судей. Каждая коллегия (всего их четыре) состоит из трех судей, она принимает решение о возбуждении или отказе в возбуждении дела.

Мы выработали четкую методологию проведения проверки на предмет соответствия обжалованных норм Конституции. Она корреспондируется с требованиями, которые выдвигаются к юридическому обоснованию конституционной жалобы. Такое обоснование, во-первых, должно содержать оценку правомерности процедуры принятия оспариваемых норм, а также того, насколько закон является понятным (при использовании интерпретационных методов нужно четко понимать, что имел в виду законодатель). Во-вторых, заявителю необходимо указывать, имеет ли предусмотренное законом ограничение основных прав легитимные цели. Последние содержатся в статье 116 Конституции Латвийской республики, которая гласит: определенные права лица (такие как, скажем, право на свободное перемещение и выбор местожительства, на свободу слова, на забастовку и т.д.) могут быть ограничены в предусмотренных законом случаях для защиты прав других людей, демократического устройства государства, безопасности общества, благосостояния и нравственности. На основании упомянутых условий может быть ограничено также и распространение религиозных убеждений. В-третьих, юридическое обоснование должно содержать оценку соразмерности ограничения основных прав. В конечном итоге все зависит от того, как составлено данное обоснование, насколько качественно: правильно, полно и юридически грамотно. Ведь КС может анализировать только те аргументы, которые были представлены заявителем. Если принимается решение об открытии дела, первое, что делает КС, — просит парламент, или Кабинет министров, или другую институцию, которая приняла оспариваемую норму, дать ответ на конституционную жалобу, предоставить свое обоснование принятия обжалуемых норм. При составлении ответа также важно знать аргументы, на основании которых заявитель конституционной жалобы считает, что нормы не соответствуют конституции.

 

— А какой срок установлен для подачи конституционной жалобы, с какого момента он исчисляется?

— Все зависит от условий подачи конституционной жалобы. Если речь идет о выполнении требования относительно исчерпания всех общих средств правовой защиты, то такую жалобу необходимо подать в течение шести месяцев после вступления в силу постановления последнего органа (например, решения или вердикта Верховного суда по конкретному делу). Если возможность защитить основные права общими средствами правовой защиты отсутствует, конституционную жалобу можно подать в течение шести месяцев с момента ущемления основных прав.

Возвращаясь к вопросу качества юридического обоснования, поданного к конституционной жалобе, к сожалению, нужно признать, что оно оставляет желать лучшего. Как свидетельствует статистика, из 200 жалоб, поступающих на рассмотрение коллегий КС, только приблизительно по 20–25 таким обращениям дела возбуждаются, то есть только в 10 % случаях. В идеале, конечно, было бы хорошо, если бы лицо при составлении ­юридического обоснования конституционной жалобы обращалось за помощью к адвокатам, специализирующимся в сфере конституционного права. Правда, о том, чтобы вводить адвокатскую монополию на представительство интересов в суде, то, что предлагают сделать сейчас в вашем государстве, в Латвии речь не идет.

 

— В этом случае, наверное, можно говорить и о необходимости повышения уровня правовой осведомленности граждан относительно функционирования института конституционной жалобы.

— Безусловно, и соответствующая работа у нас постоянно ведется. Не хочу сказать, что уровень правосознания наших граждан низок, нет, просто в сфере конституционного права есть особая специфика, нюансы, о которых общество должно знать. Для Конституционного суда Латвийской республики нынешний год юбилейный: в 2016-м наш суд отпразднует свое 20-летие. В рамках празднования запланировано проведение цикла мероприятий, публичных лекций судей КС, посвященных вопросам особенностей деятельности Конституционного суда, сферы его компетенции, в том числе и проблематике функционирования института конституционной жалобы. Мы хотим, чтобы со временем показатель открытия дел по конституционной жалобе (10 %) существенно увеличился.

Вместе с тем даже в случае отказа в возбуждении дела по такой жалобе ввиду отсутствия надлежащего юридического обоснования КС не оставляет вопросы, поднятые в обращении, без внимания. Мы анализируем: действительно ли заявленный вопрос является проблемным и общественно значимым. Нередко по результатам такого анализа мы действительно выявляем проблему нормативного характера и обращаем на нее внимание законодателей. В Латвии существует традиция: ежегодно первые лица государства (президент, спикер парламента и руководитель правительства) и представители судебной системы проводят совместную встречу, в рамках которой обсуждаются различные актуальные вопросы, в том числе и проблемы, заявленные в конституционных жалобах, по которым КС ввиду ненадлежащего оформления поданных материалов не может открыть дело.

 

— И законодатели вас слышат?

— Да, нередко выявленная законодательная проблема именно так и решается. Я убежден: конституционные органы должны между собой коммуницировать, говорить и слышать друг друга. Это одно из обязательных условий для эффективного функционирования всех механизмов защиты прав человека.

— В нашем государстве подобные диалоги вести достаточно сложно…

— В данном случае речь идет о принципе лояльности к Конституции, а не лояльности к правительству или парламенту. Это означает, что все конституционные органы должны эффективно работать, а для этого им необходимо разговаривать друг с другом.

 

— А актуальна ли для Латвии проблема разграничения компетенции Верховного и Конституционного судов? Например, на Украине сейчас предлагается отказаться от такой «опции» Конституционного Суда, как официальное толкование законов, которая фактически дублирует функцию Верховного Суда.

— Такой проблемы как таковой у нас нет. Не в компетенции Конституционного суда Латвийской республики по чьей-то инициативе интерпретировать законодательные нормы. Суд может высказать свою позицию, когда возбуждается конституционное дело о соответствии законов и подписанных или заключенных Латвией международных договоров Конституции, о соответствии других нормативных актов или их частей правовым нормам (актам) высшей юридической силы. Ситуаций, когда создавалась бы конкуренция по вопросу компетенции между Верховным и Конституционным судами, мы не наблюдаем. В судебной практике были случаи, когда, прекращая производство по делу, КС в своем решении указывал, что ключевая роль в интерпретации законодательных норм принадлежит судам общей юрисдикции, особенно кассационным инстанциям. Именно они должны в своих решениях толковать ту или иную законодательную норму с тем, чтобы суды низших инстанций единообразно ее применяли. Но в то же время в конкретном деле КС может дать свою интерпретацию оспариваемых норм, так как в деле иначе невозможно дать ответ на вопрос, существует ли проблема конституционности оспариваемых норм или же проблема заключается в неясности интерпретации. Имели место случаи, когда интерпретация оспариваемых норм отличалась от интерпретации судов общей юрисдикции, но это существенных разногласий между судами на практике не создает.

 

— А как в Латвийской республике решается вопрос разграничения компетенции судов разных специализаций, возникают ли у вас так называемые юрисдикционные споры и как они решаются?

— Подобные споры у нас возникают. Понятно, что вопросы по поводу разграничения компетенции в рассмотрении гражданских и уголовных дел не возникают, чего не скажешь о гражданских и административных (имею в виду классический административный процесс, а не рассмотрение дел по административным правонарушениям). В свое время (тогда я работал в Верховном суде Латвийской республики) мы столкнулись с ситуацией, когда ни суд пo гражданским, ни суд по административным делам не рассмотрели дело по сути, ссылаясь на то, что это не в их компетенции. В этом случае лицо фактически было лишено доступа к правосудию и права на справедливый суд, а это, как известно, прямой путь в Европейский суд по правам человека. Какое бы решение принял последний, предугадать несложно. В связи с этим было инициировано внесение изменений в законодательство, регулирующее деятельность судебной власти, которые позволили бы решить данную проблему. Предложен следующий механизм. В случае возникновения вопросов относительно компетенции суд может подать своего рода преюдициальный запрос специальному субъекту — органу, созданному при Верховном суде. В состав это органа входят четыре человека: председатель Верховного суда и председатели трех судебных департаментов (по уголовным, гражданским и административным делам). Его решения по конкретному делу являются обязательными для применения, и вопрос разграничения компетенции снимается с повестки дня. Как показала практика, такой инструмент действительно работает и помогает сделать нашу судебную систему более эффективной.

 

— Для Украины реформирование судебной системы — явление перманентное. Отличаются ли постоянством в вопросе деятельности судов, в частности и Конституционного, латвийские законодатели? Какие проблемы сейчас актуальны для латвийских судей и каковы механизмы их решения?

— Пожалуй, Латвия уже прошла основные этапы судебных реформ, о которых говорят сегодня на Украине, законодательство более-менее стабильно, но все же нам есть куда расти, стремясь сделать судебную систему более совершенной и эффективной.

Главный вопрос, который сегодня остро стоит перед нашей судебной системой, — это необходимость оптимизации деятельности в плане равномерности судебной нагрузки. Проблема заключается в том, что объем работы судей в разных регионах нашего государства неравномерен: нагрузка на суды, которые находятся в областях, не так велика по сравнению со столичными инстанциями, расположенными в Риге. Безусловно, чрезмерная нагрузка негативно отражается на эффективности деятельности судебной системы в целом и на таком важном ее аспекте, как соблюдение разумных сроков рассмотрения дел, в частности.

Сбалансировать нагрузку, на первый взгляд, довольно сложно. Понятно, что показатель количества дел, поступающих на рассмотрение столичных судов, существенно превышает региональные. Но эту проблему можно решить с помощью реорганизации судов, путем их укрупнения, а именно — в каждом отдельном регионе вместо маленьких судов первой инстанции (коих в отдельном регионе может быть несколько десятков) создать так называемые судейские дома. При этом в каждой области будет функционировать всего один или два суда первой инстанции, при которых будут действовать судейские дома. И в случае если в одном судейском доме накопилось много дел, их можно передать в другой. И все это делается в пределах юрисдикции одного суда первой инстанции. На уровне административных судов такая реформа уже проведена, на очереди — остальные суды.

Вместе с тем на нынешнем этапе для нас важно усовершенствовать судебную систему таким образом, чтобы она стала более доступной и понятной для общества. Мы пришли к тому, что трехступенчатая модель судебной системы является самой оптимальной. Если раньше у нас были отдельные категории дел, рассмотрение которых в зависимости от сложности могло начинаться в апелляционных инстанциях, то сегодня практически все дела (за редким исключением) изначально поступают в суды первой инстанции, затем, если есть необходимость, — в апелляционную и кассационную инстанции. К слову, обращаться в кассацию можно только с помощью адвокатов.

И, наконец, последняя проблема, которую я бы выделил, — это проблема доверия общества к судам. И хотя для возглавляемого мною органа данный вопрос не совсем актуален (кредит общественного доверия у КС довольно высок), для остальных судов он очень важен. Как показывает практика, одним из главных факторов, влияющих на уровень доверия граждан, является умение наладить коммуникацию с общественностью и СМИ. Если судебная система будет более открытой для граждан, то они больше будут ей доверять. Тогда и авторитет судебной системы поднимется! Если судебная система будет пользоваться авторитетом у граждан, то и любые упреки в ее адрес со стороны политиков не будут популярным явлением.

 

— Наверное, так и должно «воспитываться» уважение к судебной системе со стороны политиков.

— Да, но только если сама судебная система будет пользоваться общественным авторитетом, а заработать его дорогого стоит!

 

(Беседовала Ольга КИРИЕНКО,

«Юридическая практика»)