В правовой доктрине существует мнение, что регламенты представительских органов являются отдельным видом нормативно-правовых актов. Заметим, что Конституция Украины содержит правовую коллизию относительно регламентации порядка работы Верховного Совета Украины. С одной стороны, в части 5 статьи 83 Основного Закона предусмотрено, что порядок работы парламента устанавливается Конституцией Украины и Регламентом Верховного Совета Украины, а в час­ти 1 статьи 85 к полномочиям парламента (вместе с принятием законов) отдельно отнесено принятие Регламента Верховного Совета Украины (пункт 15). В то же время пунктом 21 части 1 статьи 92 Конституции Украины устанавливается, что организация и порядок деятельности парламента определяются исключительно законом.

Ныне Регламент Верховного Совета Украины является самостоятельным нормативно-правовым актом, который должен согласовываться с положениями действующих законов Украины, но принимается он и действует независимо от того, принят ли парламентом тот или иной закон, в том числе и закон об организации и порядке деятель­ности Верховного Совета Украины. Регламент прежде всего определяет вопросы внутренних парламентских процедур. И, как любой нормативный акт, Регламент требует периодического пересмотра, усовершенствования его положений. Особенно ярко коллизии и пробелы проявляются во время нестабильной работы парламента, когда любые разночтения трактуются разными политическими силами в свою пользу.

В парламенте зарегистрировано более полутора десятка законопроектов, преду­сматривающих внесение изменений в Регламент Верховного Совета. Среди них как конъюнктурные предложения «точечного урегулирования», так и детально разработанные проекты по усовершенствованию деятельности законодательного органа.

Регламентированное нормотворчество

Пожалуй, наиболее комплексный подход к усовершенствованию парламентских законодательных процедур отображен в проекте постановления «О внесении изменений в Регламент Верховного Совета Украины» № 2012, внесенном представителями профильного комитета по вопросам регламента, депутатской этики и обес­печения деятельности Верховного Совета. Проектом предлагается внести изменения в ряд статей Регламента с целью редакционных уточнений, которые технически не были учтены при принятии Регламента, а также усовершенствования процедуры внесения и рассмотрения законопроектов, предложений в законопроекты и проекты других актов парламента.

Авторы проекта считают, что парламент не полномочен при принятии определенного закона включать в него положения о внесении изменений в действующие законы Украины, приостанавливать действие отдельных законов Украины и/или каким-либо образом изменять определенное другими законами Украины правовое регулирование общественных отношений. Соответственно предлагается включить в Регламент нормы, устанавливающие, что в случае, если для реализации положений внесенного законопроекта после его принятия необходимы изменения в другие законы и/или другие нормативно-правовые акты, то в разделе «Переходные положения» этого законопроекта помещается перечень таких законов и/или других нормативно-правовых актов. Не допускается включение в текст подобного законопроекта положений о внесении изменений как в законы, отмеченные в перечне, так и в другие законы. Инициатор внесения такого законопроекта одновременно подает отдельный законопроект, в котором содержатся изменения в законы, отмеченные в перечне. Законопроект может предусмат­ривать внесение изменений лишь в текст первичного законодательного акта (закона, кодекса, основ законодательства и тому подобное), а не в закон о внесении изменений в этот законодательный акт.

Регламентированная оппозиция

С целью законодательного обеспечения политического равенства прав коалиции и оппозиции в парламенте народные депутаты Украины Елена Лукаш и Александр Лавринович предлагают дополнить Регла­мент новым разделом, регулирующим деятельность парламентской оппозиции. В основу предложенных изменений положены нормы Резолюции Совета Европы о Процедурных руководящих принципах относительно прав и обязанностей оппозиции в демократическом парламенте.

В частности, проектом предлагается установить, что парламентской оппозицией считается депутатская фракция или объединение депутатских фракций (объединенная парламентская оппозиция) в составе Верховного Совета Украины, которая не входит в парламентское большинство, не соглашается с официальным политическим курсом парламентского большинства и Кабинета Министров Украины и/или способом его реализации, предлагает альтернативную программу развития Украины и пути ее реализации и имеет целью осуществление контроля за деятельностью парламентского большинства и Кабинета Министров Украины, органов государственной власти (кроме судов), их должностных лиц. Парламентской оппозиции предлагается предоставить право созыва чрезвычайной сессии парламента или внеочередного пленарного заседания, если такое предложение поддержано не менее чем 1/4 народных депутатов Украины, а также право формирования повестки одного пленарного дня каждого месяца очередной сессии Верховного Совета Украины, вопросы в которую будут включаться по представлению оппозиции без обсуждения и голосования.

Предлагается также закрепить право оппозиции на представительство в руководстве парламента и его органах, а именно: должность первого заместителя Председателя Верховного Совета Украины замещается по квоте оппозиции. А председатели парламентских комитетов, к сфере ведения которых отнесены вопросы регламента, депутатской этики и обеспечения деятельности парламента; судопроизводства и судоустройства; бюджета; законодательного обеспечения правоохранительной деятельности; борьбы с организованной преступностью и коррупцией; свободы слова и информации; прав человека, национальных меньшинств и междунациональных отношений; здравоохранения, науки и образования; социальной политики; деятельности государственных монополий, национальных акционерных компаний, управления государственными корпоративными правами, избираются из числа народных депутатов, которые принадлежат к оппозиционным фракциям.

Этим же проектом предлагается урегулировать деятельность оппозиционного правительства, которое должно быть создано с целью контроля за деятельностью Кабинета Министров Украины. Предполагается, что КМУ будет обязан предоставлять оппозиционному правительству проекты всех своих актов. Организационное обеспечение деятельности теневого правительства должен обеспечивать аппарат парламента, в структуре которого предлагается создать соответствующий секретариат.

Кроме проанализированных выше проектов изменений в Регламент, другими законопроектами предлагается: установить в парламенте специальный «час вопросов к правительству», определить статус и особенности создания межфракционных объединений, урегулировать вопросы соблюдения дисциплины, регистрации, голосования и определения результатов волеизъявления народными депутатами, а также вопросы относительно порядка проведения депутатских слушаний и публикации заключений временных следственных комиссий.