Служба безопасности Украины подверг­лась очередной знаковой реорганизации. Указом Президента Украины № 1239/2004 от 14 октяб­ря 2004 года на базе департамента разведки, разведывательных подразделений региональных органов СБУ создана Служба внешней разведки (СВР), которая должна будет осуществлять разведывательную деятельность в политической, экономической, военно-технической, научно-технологической, информационной и экологической сферах, участвовать в борьбе с международной организованной преступ­ностью, терроризмом, обес­печивать безопасность учреждений и граждан Украины за границей, будет ответственным исполнителем и координатором программ разведывательной деятельности. То есть на нее возложены функции, раннее выполнявшиеся СБУ.

Реформирование разведывательной сис­темы поясняется необходимостью импле­мен­тации опыта организации этих систем в демократических странах, где разведывательные ­органы лишены правоохранительных функций и необходимости повышения эффективного противодействия новым требованиям и угрозам, в первую очередь со стороны международного терроризма.

Также о целесообразности такого шага свидетельствует опыт других стран мира. В частности, аналогичные задачи в США выполняет ЦРУ, отделенное от ФБР, в России — СВР отдельно от ФСБ, в Великобритании разделены службы Ми-5 и Ми-6.

Однако, не вдаваясь в профессиональные особенности разведывательной деятельности, хотелось бы обратить внимание на некоторые аспекты правового урегулирования создания и деятельности такой структуры.

С целью легитимизации акта создания Службы внешней разведки Президентом Украины 13 октября 2004 года был подан на рассмотрение Верховного Совета Украины проект Закона, которым предусматривалось внесение изменений в 23 законодательных акта Украины. В проекте предлагалось определить СВР как отдельный, самостоятельный государственный разведывательный орган, специально уполномоченный на осуществление разведывательной деятельности, подчиненный Президенту Украины, который определяет общую структуру и предельную численность его сотрудников. Кроме того, предложено предоставить СВР право на оперативно-розыскную деятельность, а ее председателю — право доступа к государственной тайне всех степеней секретности аналогично председателю СБУ и ввести его в состав Совета национальной безопасности и обороны Украины (СНБО).

Однако ряд положений проекта, как и изданного ранее Указа Президента Украины относительно создания СВР, не совсем согласовываются с Конституцией Украины и иными законодательными актами. Поэтому предлагаю обратить внимание на следующие аспекты правового регулирования.

1. Введение должности председателя СВР в состав СНБО, несмотря на всю целесо­образность этого шага, не вполне согласовывается со статьей 107 Конституции Украины, где определен перечень должностных лиц, которые могут входить в состав этого органа. Это не исключает права Президента Украины включить председателя СВР в состав СНБО, но для этого должен быть избран иной юридический подход, например, издание отдельного Указа Президента Украины.

2. Недостаточно четко определен правовой статус создаваемой службы. Из определения, приведенного в проекте, — «государственный специальный орган» — следует лишь отнесение этой службы к государственным органам. При этом изучение прилагаемой к проекту Пояснительной записки показывает, что четкого представления о статусе СВР нет и у авторов. Так, в Пояснительной записке к проекту указывается, что, принимая во внимание отсутствие у создаваемого органа властных полномочий, он должен быть отнесен по этому признаку не к «органам исполнительной власти», а к «специальным службам», осуществляющим тайную, главным образом информационную деятельность. Вместе с тем в этом же документе в разделе V указывается, что на базе СБУ создается отдельный разведывательный орган «как центральный орган исполнительной власти со специальным статусом».

Также на СВР возлагаются обязанности относительно обеспечения государственной безопасности. Согласно части 3 статьи 17 Конституции Украины, эти функции возлагаются на соответствующие воинские формирования и правоохранительные органы государства, а наделение ими иных «специальных государственных органов» законодательством не предусмотрено. Отсюда можно сделать вывод о фактическом отнесении этой службы к воинскому формированию.

Об этом свидетельствуют и предложенные изменения в действующие законы Украины, в частности: в Закон Украины «Об общей воинской обязанности и военной службе» относительно комплектования СВР военнослужащими, Закон «О разведывательных органах Украины» (статья 16) о прохождении сотрудниками СВР военной службы.

3. Нечеткий правовой статус СВР ставит под сомнение корректность создания этой службы как специального государственного органа актом Президента Украины. Согласно статье 6 Закона «О разведывательных органах Украины», Президенту Украины предоставлено право образовывать, реорганизовывать и ликвидировать разведывательные органы в соответствии с конституционными полномочиями. Однако, согласно пункту 15 статьи 106 Конституции Украины, Президенту Украины вышеуказанные полномочия предоставлены лишь относительно образования министерств и других органов исполнительной власти по представлению премьер-министра. О полномочиях Президента Украины относительно создания «специальных государственных органов» в Конституции Украины ничего не сказано.

То же касается и отнесения исключительно к прерогативе Президента Украины полномочий определять общие функции, состав и численность СВР. Ведь, согласно пункту 22 статьи 85 Конституции Украины, именно к полномочиям Верховного Совета Украины отнесено утверждение общей численности, определение функций Вооруженных Сил Украины и других воинских формирований, к которым, как было указано выше, должна быть отнесена и СВР.

Возможно, под влиянием этих доводов Президентом Украины дополнительно 17 ноября 2004 года был внесен на рассмотрение парламента отдельный законопроект «О Службе внешней разведки Украины». Однако и он далек от совершенства и содержит ряд сомнительных положений, которые следовало бы доработать.

1. К сожалению, в этом законопроекте так и не был четко определен правовой статус СВР. Определение СВР, как «специального государственного органа, подчиненного Президенту Украины», приведенное в статье 1 проекта, принципиально не отличается от явно недостаточного определения, данного в предыдущем проекте. В Пояснительной записке к этому проекту уже признается, что по совокупности признаков СВР должна быть отнесена к воинским формированиям, но вместе с тем в части 3 статьи 1 проекта СВР почему-то отнесена к «вооруженным формированиям», что, возможно, является просто технической ошибкой, свидетельствующей о некоторой поспешности создания этого документа. Ведь упомянутый в проекте термин встречается в статье 17 Конституции Украины в контексте запрета на создание любых «вооруженных формирований», не предусмотренных законом. Вдобавок, согласно примечанию к статье 260 Уголовного кодекса Украины, «под вооруженными формированиями следует понимать военизированные группы, незаконно имеющие на вооружении пригодное для использования огнестрельное, взрывное или другое оружие».

2. Проект не отвечает в достаточной мере принципам законопроектирования, в частности, в нем отсутствуют названия статей, их части, разделы, главы и другие структурные составляющие.

3. Паритет между необходимостью законодательного урегулирования правовых основ организации и деятельности СВР и необходимостью неразглашения секретных сторон ее деятельности установлен путем включения в проект тайной статьи 5, в которой должна быть утверждена численность СВР. В Пояснительной записке к проекту такое новшество объясняется необходимостью обеспечения национальных интересов и принятой практикой разрешения этого вопроса в других странах, поскольку такие данные, а также динамика их изменений позволяют определять разведывательный потенциал государства, его активность во внешнеполитической и оборонной сферах.

Юридическое обоснование наличия тайной статьи в Законе ссылкой на статью 31 Бюджетного кодекса Украины, где речь идет о «тайных расходах», представляется сомнительным. В этой статье Бюджетного кодекса речь идет лишь о том, что тайные расходы, предусмотренные для обеспечения деятельности органов государственной власти, в интересах национальной безопасности включаются в Государственный бюджет Украины без детализации. Но о тайных статьях в этом акте речь не идет. Кроме того, данная информация не включена в перечень сведений, предусмотренных статьей 14 Закона «О разведывательных органах Украины» и запрещенных для разглашения. Вообще, исходя из сути закона как публичного нормативно-правового акта, вступающего в силу лишь после его опубликования (часть 5 статьи 94 Конституции Украины), наличие в нем тайной информации выглядит странно.

Ссылка на практику иных государств также недостаточно убедительна. Например, в Великобритании в СМИ открыто приводятся данные о количественном составе спецслужбы МИ-6, имеющей приблизительно те же задачи, что и СВР Украины (приблизительно 3000 человек, с годовым бюджетом около

300 млн фунтов стерлингов), несмотря на геополитические интересы этой страны.

Кроме того, не ясно, почему общая численность Службы безопасности, Вооруженных Сил Украины и других военных и правоохранительных органов Украины не отнесена к закрытой информации и утверждается Законом, как и предусмотрено Конституцией Украины?

Пока вопрос о путях разрешения данного казуса остается открытым.

Хотелось бы в заключение обратить внимание на то, что вышеуказанные законопроекты не предусматривают распространения на СВР действия Закона Украины «О гражданском демократическом контроле над военной организацией и правоохранительными органами государства». Таким образом, фактически создается новая структура, обладающая большим объемом полномочий и подконтрольная только одному государственному лицу на Украине. Поэтому четкое определение правовых основ организации и деятельности СВР представляется чрезвычайно актуальным, прежде всего, в области соблюдения прав и свобод человека и гражданина.