Как показывает опыт передовых западных стран, высокоразвитая рыночная экономика представляет собой оптимальное объединение основ, присущих товарному производству (конкуренция, спрос и предложение, свободное ценообразование), и целенаправленной политики государственного регулирования экономических процессов. При удачном объединении этих двух элементов обычно и достигается главная цель каждого государства — стабильный экономический рост.

Украинское государство в лице уполномоченных им органов руководит национальной экономикой. Такое влияние на рынок осуществляется в определенных правовых формах (планирование, управление, контроль и т. д.) с помощью избранных специфических методов (административные или экономические).

Специфика национальной экономики и национального законодательства заключается в том, что соответствующие формы государственного руководства экономикой не только недостаточно обоснованы на научном уровне (не выработаны единые экономико-правовые требования к условиям и правилам применения различных форм управления, субъектов, которые будут участвовать в этом процессе), но и их нормативное регулирование оставляет желать лучшего.

ЧТО ТАКОЕ КОНТРОЛЬ

Ввиду отсутствия нормативного понятия государственного контроля над экономикой следует дать его общетеоретическое значение, чтобы было понятнее, о чем идет речь. Контроль представляет собой установление компетентными органами степени соответствия фактических направлений и результатов деятельности субъектов хозяйствования установленным государством правилам, нормам и нормативам, а также выявление нарушений в деятельности этих субъектов, применение мер по их устранению, в том числе применение санкций. Проще говоря, это проведение проверок разными государственными органами, в том числе налоговыми, принятие ими решений, устранение нарушений субъектов хозяйствования.

Как уже отмечалось, на законодательном уровне общее понятие контроля государства над субъектами хозяйствования отсутствует. Существуют лишь понятия «контролер» (постановление Кабинета Министров «Об утверждении Правил предоставления услуг пассажирского автомобильного транспорта» от 18 февраля 1997 года № 176); «контроль транзитных грузов» (Закон «О транзите грузов» от 20 октября 1999 года № 1172-XIV), «контроль» в понимании банковского законодательства и законодательства о защите экономической конкуренции, «контрольные службы», «контрольные органы и службы» в понимании таможенного законодательства, но все это — лишь фрагменты одной большой проблемы.

ЖЕСТКИЙ КОНТАКТ

Всем известно, что государственный контроль над субъектами хозяйствования осуществляется с помощью административных мер и способов, т. е. осуществляемых в форме прямого императивного государственного приказа и вменяющих в обязанность субъекта подчиниться соответствующему требованию, если оно предъявлено с соблюдением требований законодательства. Иными словами, вам приказывают подчиниться, уплатить штраф, прекратить заниматься каким-то видом деятельности, и вы обязаны это сделать. Без сомнения, в таком случае самым непосредственным образом задеваются права и законные интересы субъектов хозяйствования.

Однако весь парадокс состоит в том, что отношения, связанные с осуществлением государственного контроля, на сегодняшний день наименее урегулированы на законодательном уровне по сравнению с другими формами государственного руководства экономикой. Да, — скажете вы, — существует целый ряд подзаконных нормативно-правовых актов, касающихся государственного контроля над субъектами хозяйствования. Однако, на мой взгляд, это не только не решает проблему, но и создает множество новых.

Согласно части 2 статьи 19 Конституции Украины, «органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны действовать лишь на основаниях, в пределах полномочий и способом, предусмотренными Конституцией и законами Украины» (выделено авт. — В. П.). Это положение означает, что при отсутствии соответствующей законодательной нормы-ссылки, другого законодательного указания на возможность принятия органом государственной власти, органом местного самоуправления, их должностными лицами акта, предоставляющего право быть представителем государства во время осуществления контроля, любые контролирующие действия государства в отношении предприятий и предпринимателей следует считать не соответствующими Конституции и законам Украины.

ИНСТРУКЦИЯ ВМЕСТО ЗАКОНА

Обратимся к нормативной базе, регулирующей отношения по поводу осуществления государственного контроля над субъектами хозяйствования. Так, в фундаментальном по своему экономико-правовому значению Законе «О предприятиях на Украине» от 27 марта 1991 года № 887-XII вопрос государственного контроля затрагивается в разделе VI — «Предприятие и государство», в котором непосредственно контролю над деятельностью предприятия посвящена статья 32. В ней, в частности, указывается, что контроль над отдельными сторонами деятельности предприятия осуществляют государственная налоговая инспекция, государственная контрольно-ревизионная служба, государственные органы, на которые возложены надзор над безопасностью производства и труда, противопожарной и экологической безопасностью, другие органы согласно законодательству Украины. Кроме того, эта же статья закрепляет, что «органы, контролирующие отдельные стороны деятельности предприятия, осуществляют полномочия в пределах своей компетенции, установленной законодательными актами Украины. Предприятие имеет право не выполнять требования этих органов, если эти требования выходят за пределы их полномочий».

Реализация этой статьи Закона «О предприятиях на Украине» сегодня столкнулась со многими проблемами. Дело в том, что сейчас действует довольно много подзаконных актов (приказов, положений, порядков и т. п.), определяющих порядок осуществления контроля разными государственными органами, однако именно в законодательных актах (законах), как того требуют статья 19 Конституции и статья 32 Закона «О предприятиях на Украине», эти права не указаны. В качестве примера можно привести Распоряжение Государственной налоговой администрации Украины от 25 сентября 1998 года № 272-р «О введении порядка проведения оперативных проверок и рассмотрения материалов по ним», принятие которого уже в период действия статьи 19 Конституции Украины ГНАУ мотивировала не законами, а высокими целями «установления единого порядка работы органов государственной налоговой службы по проведению оперативных проверок соблюдения требований налогового законодательства, оформления и рассмотрения материалов». Согласно письму Госкомпредпринимательства от 29 марта 2001 года № 3-311/2158, по иску одного из предприятий к ГНАУ тогда еще Высший арбитражный суд Украины своим определением установил, что соответствующее распоряжение ГНАУ № 272-р является недействительным, поскольку оно не зарегистрировано (а регистрация акта, влияющего на права и свободы лиц, всегда обязательна!) в Министерстве юстиции Украины. К сожалению, можно приводить и другие аналогичные примеры.

Возможна также ситуация, когда закон упоминает о праве государственного органа осуществлять контроль, однако не регламентирует порядка его осуществления, что почти всегда компенсируется «поправками» очередных подзаконных актов. Например, Закон от 21 мая 1999 года № 700-XIV «Об осуществлении контроля за уплатой сбора на обязательное государственное пенсионное страхование и сбора на обязательное социальное страхование» установил, что органы Пенсионного фонда Украины относительно уплаты и целевого использования сбора на обязательное государственное пенсионное страхование, а также органы Фонда соцстраха Украины относительно уплаты и целевого использования сбора на обязательное социальное страхование имеют право проводить плановые и внеплановые выездные проверки финансово-хозяйственной деятельности субъектов предпринимательской деятельности. Тем не менее нормы этого Закона не «прописали» процедуру реализации соответствующего права органов Пенсионного фонда и Фонда соцстраха на осуществление контроля. В частности, не было указано, в каком порядке какие лица имеют право осуществлять проверки, какие решения принимаются в результате проверок, другие «второстепенные детали».

В Законе Украины «О хозяйственных обществах» вопрос контроля регулируется небольшой статьей 17, где указано право государственных налоговых инспекций, других государственных органов в пределах их компетенции проводить проверки финансовой деятельности хозяйственного общества. Проверки, кроме того, не должны нарушать нормальный режим работы хозяйственного общества.

Закон Украины «О предпринимательстве» вообще прямо не указывает на возможность осуществления государственного контроля над предпринимательской деятельностью. Опосредствованно об этом речь идет лишь в статьях 12, 13 и 15 этого Закона. Не прибавляют полной ясности и законы, регулирующие деятельность органов государственного контроля (Государственная налоговая служба, Антимонопольный комитет, Государственная таможенная служба, Контрольно-ревизионная служба и т. д.).

Таким образом, можно сделать серьезный вывод о том, что на законодательном уровне вопросы осуществления государственного контроля пребывают в неудовлетворительном состоянии. Это не только противоречит сути и требованиям статьи 19, некоторых других статей Конституции Украины, положениям Закона «О предприятиях на Украине», но и свидетельствует об осуществлении контроля государственными органами с нарушением требований Основного Закона государства. А значит, с нарушением прав и свобод субъектов хозяйствования, с нарушением обещания государства, что оно будет вмешиваться в их деятельность лишь в пределах, предусмотренных законом.

ХОЗЯЙСТВЕННЫЙ КОДЕКС

О состоянии действующего законодательства мы уже сделали свои выводы. Теперь можно обратиться и к проектам законодательных актов, находящимся сегодня в парламенте и касающимся государственного контроля над субъектами хозяйствования.

Во-первых, речь идет о Хозяйственном кодексе, принятом 29 ноября 2001 года. Вопрос контроля в нем регулируется статьей 19 — «Государственный контроль и надзор за хозяйственной деятельностью». В ней указаны следующие важные положения:

— субъекты хозяйствования имеют право без ограничений самостоятельно осуществлять не противоречащую законодательству хозяйственную деятельность;

— государство осуществляет контроль и надзор за хозяйственной деятельностью субъектов хозяйствования в перечисленных в Хозяйственном кодексе сферах (финансовые, кредитные и налоговые отношения, валютное регулирование, цены и ценообразование, монополизм и конкуренция, производство и труд, потребление, внешнеэкономическая деятельность и пр.);

— статус органов государственной власти и должностных лиц, уполномоченных осуществлять государственный контроль и государственный надзор за хозяйственной деятельностью, общие условия и порядок осуществления контроля и надзора определяются законами.

Кроме того, в Хозяйственном кодексе упоминается о государственном контроле над соблюдением антимонопольно-конкурентного законодательства (статья 40), законодательства о ценах и ценообразовании (статья 192), над осуществлением инновационной деятельности (статья 328).

На мой взгляд, Хозяйственный кодекс содержит достаточно прогрессивные положения, которые в случае их принятия значительно усилят защиту прав и интересов субъектов хозяйствования. В качестве недостатка Хозяйственного кодекса я усматриваю отсутствие перечня контролирующих органов, а также отсутствие указания, в каких формах этот контроль осуществляется. Возможно, мне возразят, что в кодексе не стоит прописывать такие детали. Однако публичные отношения между государством и субъектами хозяйствования — непосредственный предмет его регулирования.

АЛЬТЕРНАТИВНЫЙ ПРОЕКТ

Улучшить ситуацию призван довольно «свежий» законопроект «Об общих основах осуществления контроля над деятельностью субъектов хозяйствования на Украине» от 26 февраля 2002 года (№ 9070).

Этот законопроект определяет единый для всех органов, осуществляющих контроль над деятельностью субъектов хозяйствования на Украине, порядок организации и проведения проверок финансово-хозяйственной, исполнительно-распорядительной и другой деятельности субъектов хозяйствования, проведения ими обследований и предоставления обязательных предписаний.

В законопроекте также даются определения основных терминов (контроль, проверка, обследование, субъект хозяйствования, удостоверение на проверку, акт проверки, письменные рекомендации, органы контроля и пр.). Не менее важен и тот факт, что в проекте закреплен исчерпывающий перечень органов, осуществляющих проверки: Антимонопольный комитет; Госкомстандартизации, метрологии и сертификации; Госслужба экспортного контроля; Госинспекция по контролю за ценами; Государственная налоговая служба; Государственная таможенная служба; Контрольно-ревизионная служба; Государственная комиссия по ценным бумагам и фондовому рынку; Минэкоресурсов. Другие органы уполномочены проводить только обследования деятельности субъектов хозяйствования.

Кроме того, в проекте всесторонне расписывается порядок проведения плановых и внеплановых выездных проверок, ответственность контролирующих субъектов и субъектов хозяйствования и прочие вопросы. В целом же хочется поддержать идею принятия единого законодательного акта, который бы урегулировал правоотношения, связанные с осуществлением государством контроля за деятельностью субъектов хозяйствования, однако не в такой форме, в какой он представлен в парламент. Определенные недостатки законопроекта могут испортить идею, концепцию такого акта (более детально об этом законопроекте см. «ЮП» № 10 за 2002 год).

Впрочем, границы контроля должны соответствовать главным целям государственного управления — обеспечению и защите прав и интересов физических и юридических лиц.