С момента начала функционирования в Украине института конституционной жалобы прошло уже полтора года, правда, проблематика новой формы обращения в Конституционный Суд Украины (КСУ) до сих пор лежит в теоретической, а не в практической плоскости. Как известно, новый инструмент для защиты конституционных прав граждан стал доступен еще 30 сентября 2016 года, когда вступили в силу изменения Основного Закона в части правосудия, но практика его применения до сих пор не сформирована. На то есть ряд причин. Во-первых, длительное отсутствие соответствующего имплементационного закона: новый закон о КСУ, которым, в частности, был предусмотрен порядок рассмотрения конституционных жалоб, вступил в силу лишь спустя десять месяцев после конституционных изменений в части правосудия — 3 августа 2017 года. Во-вторых, непродуктивная работа самого КСУ: как известно, в прошлом году Суд принял всего два решения, и позитивная динамика в его деятельности наметилась лишь в конце февраля с.г., когда был принят новый регламент КСУ и избран Председатель Суда — Станислав Шевчук. В обозримом будущем орган конституционной юрисдикции должен приступить к рассмотрению конституционных жалоб, но уже сейчас механизмы и принципы работы этого института вызывают много вопросов у юристов.

Несмотря на то что Конституционный Суд не является судом в классическом понимании, он не входит в систему судоустройства Украины, Lеgal High School (LHS) в рамках специального курса «Процессуальные новации» решила посвятить отдельный модуль новациям конституционного судопроизводства: их анализировали сквозь призму функционирования главного ноу-хау — института конституционной жалобы.

 

Публико морале

23 марта с.г. занятия в LHS начались не с традиционного формата лекции, а с публичного блиц-интервью с разработчиками конституционных новаций в части деятельности КСУ и соответствующего имплементационного проекта, который лег в основу нового Закона Украины «О Конституционном Суде Украины» (Закон), — ректором Национальной школы судей Украины Николаем Онищуком и национальным советником по юридическим вопросам Координатора проектов ОБСЕ в Украине Александром Водянниковым, участвовавшими в работе Конституционной комиссии и Совета по вопросам судебной реформы. Тон обсуждению задавал управляющий партнер ЮФ «Антика», член Совета по вопросам судебной реформы Алексей Кот.

«Конституционная жалоба — это важный инструмент развития Конституции Украины. Впервые в конституционный контроль за качеством законодательства было вовлечено гражданское общество», — подчеркнул Николай Онищук, говоря о ключевом институте конституционного производства. Данный институт, по мнению Александра Водянникова, это революция в конституционном судопроизводстве. «Если этот механизм в Украине начнет полноценно работать, вы не узнаете свою судебную систему», — процитировал эксперт прогноз председателя Конституционного Суда Молдовы (в 2011—2017 годах) Александру Тенасе, озвученный в рамках V Международного судебно-правового форума, проведенного в прошлом году «Юридической практикой». Эксперты-конституционалисты выразили убеждение: конституционная жалоба станет самым мощным и эффективным национальным механизмом правовой защиты конституционных прав человека и в будущем сможет уменьшить количество обращений украинцев в Европейский суд по правам человека.

Отвечая на вопросы модератора, эксперты рассказали, почему разработчики конституционных новаций в части правосудия остановились на модели нормативной, а не полной конституционной жалобы (она подразумевает возможность обжаловать конституционность не только закона, но и любого нормативно-правового акта или даже судебного решения), каким будет принцип работы нового для конституционной юрисдикции инструмента обеспечительного приказа, позволят ли законодательные фильтры (правила приемлемости конституционной жалобы) минимизировать риски блокирования работы КСУ в связи с подачей большого количества таких жалоб.

Еще одно опасение представителей экспертного сообщества на этапе обсуждения идеи этого института было связано с тем, что после введения института конституционной жалобы КСУ из органа конституционного контроля превратится в «четвертую» инстанцию для дел, подлежащих рассмотрению судами общей юрисдикции. «Действительно ли такая угроза существует?» — поинтересовался Алексей Кот у спикеров. «В связи с введением института конституционной жалобы угрозы повторной кассации нет», — в один голос заверили эксперты-конституционалисты. Они подчеркнули: речь идет о конституционности закона, примененного в решении суда, а не о разрешении правового спора по сути в пользу того или иного субъекта. Применение конституционной жалобы станет неким дисциплинирующим фактором для судей судов общей юрисдикции, особенно если учесть, что с 30 сентября 2016 года (с момента вступления в силу конституционных изменений в части правосудия) у КСУ уже нет права предоставлять официальное толкование законов. При этом Николай Онищук признал: к сожалению, надлежащая культура толкования и интерпретации законодательных норм в национальной судебной системе еще не сформирована. Украинская Фемида только идет по пути усовершенствования мотивации судебных решений и введения новых стандартов, и в этом случае большие надежды возлагаются на новую генерацию судей: как тех, кто уже пришел работать в судебную систему, так и тех, кто только стремится связать свою деятельность с правосудием.

Для того чтобы конституционная жалоба стала эффективным национальным средством правовой защиты конституционных прав человека от посягательств со стороны государства и его должностных лиц, принципиальное значение будет иметь качество юридического обоснования конституционной жалобы. Николай Онищук подчеркнул: на этапе подготовки жалобы участие юриста — специалиста в сфере конституционного права будет вполне уместным. «Может ли такая форма обращения в КСУ стать перспективным направлением в юридической практике, которое в ближайшем будущем будет активно осваиваться отечественными юристами?» — интересуется Алексей Кот. «Не думаю, что речь идет о создании какой-то специальной ниши конституционных адвокатов», — отвечает Николай Онищук. По его убеждению, не каждый адвокат — специалист в сфере, скажем, гражданского или уголовного права, сможет надлежащим образом обосновать наличие признаков неконституционности закона. «Для этого нужны дополнительные специальные знания. Это как раз тот случай, когда украинская академическая профессура сможет получить дополнительный источник заказов на предоставление экспертной консультационной помощи», — прогнозирует ректор Национальной школы судей Украины.

 

Секрет формы

Практические советы по подготовке юридического обоснования для новой формы обращения в Конституционный Суд Украины слушателям LHS предоставил член Высшего совета правосудия Алексей Маловацкий.

Вначале он рассказал о международных традициях функционирования конституционной жалобы и проанализировал украинские реалии законодательного регулирования этого института, констатировав: в Украине была введена усеченная форма конституционной жалобы (оспаривается конституционность только закона), которая является инструментом индивидуального, а не коллективного обращения. Так, субъектами права на конституционную жалобу могут быть граждане Украины, иностранцы, лица без гражданства и юридические лица. При этом, согласно статье 56 Закона, воспользоваться такой формой обращения в КСУ не могут юридические лица публичного права. Как рассказал Алексей Маловацкий, на этапе подготовки имплементационного проекта закона в парламенте было много дискуссий относительно того, нужно ли к субъектам права на подачу конституционной жалобы относить объединенные территориальные общины, но в итоге такая идея не была реализована в Законе. Хорошо это или плохо, лектор судить не берется, поскольку до сих пор не ясна картина нового административно-территориального устройства Украины в процессе проведения реформы по децентрализации власти.

Спикер обратил внимание: Законом предусмотрено, что конституционную жалобу физическое лицо подписывает лично. Такое условие, по словам г-на Маловацкого, не совсем оправданно: учитывая особенность специфики конституционного производства и фундаментальность вопросов, которые могут подниматься в конституционной жалобе, соответствующую возможность следовало бы предоставить и адвокату. Лектор рассказал и о других законодательных предписаниях. Так, установлено, что если субъектом права на подачу жалобы является дееспособное физическое лицо, которое по состоянию здоровья или из-за физических недостатков не в состоянии лично ее подписать, обращение подписывает уполномоченное в установленном законом порядке лицо, действующее от его имени. Конституционную жалобу юридического лица подписывает уполномоченное лицо, полномочия которого должны быть подтверждены учредительными документами этого юридического лица и актом о назначении (избрании) на должность уполномоченного лица.

Алексей Маловацкий пошагово проанализировал требования к содержанию конституционной жалобы, предусмотренные в части 2 статьи 55 Закона и соответствующем параграфе нового Регламента КСУ, акцентировав внимание, в частности, на предписании относительно «краткого изложения окончательного судебного решения, в котором было применено соответствующие положение закона Украины». К такому требованию, советует лектор, не стоит относиться легкомысленно (например, подавать весь текст судебного решения или же делать «нарезки» из него) или, наоборот, слишком творчески (интерпретировать позицию суда по собственному усмотрению). Поскольку функции первичной процессуальной фильтрации в этом случае выполняет Секретариат КСУ, при подготовке конституционной жалобы очень важно соблюдать все формальные требования. «В этой части нужно написать всего пять-десять предложений, вкратце изложив, в чем именно заключается решение суда, на основании каких положений закона оно было принято, почему именно они были применены при рассмотрении конкретного дела и к каким выводам пришел суд», — порекомендовал Алексей Маловацкий.

Слушатели LHS также узнали о законодательных нюансах правил приемлемости и обеспечения конституционной жалобы, а также обсудили перспективы практического применения этого института в Украине. «Призываю вас: не применяйте этот серьезный инструмент только ради того, чтобы потешить свое адвокатское самолюбие. Подавайте конституционную жалобу лишь в случае реальных нарушений и реальной возможности обосновать и доказать их наличие», — обращаясь к слушателям LHS, резюмировал Алексей Маловацкий.

В ходе третьей лекции модуля Lеgal High School фокус обсуждения новаций конституционного судопроизводства сместился с вопроса функционирования конституционной жалобы на более общую проблематику — выступление в КСУ. Раскрывая заявленную тему лекции, управляющий партнер АО «Головань и Партнеры» Игорь Головань процитировал предписания части 2 статьи 64 Закона: «Основной формой рассмотрения дел в Конституционном Суде Украины является письменное производство». И этим все сказано. Выступление юриста в КСУ, по словам лектора, это не рядовой, а скорее уникальный случай, конечно, если речь не идет о представителях интересов главы государства, парламента: эти юристы ходят в КСУ как на свое основное место работы. Преподаватель рассказал, что имеет личный опыт выступления в КСУ, правда, он не богатый — исчисляется только одним выступлением. Игорь Головань обратился в КСУ девять лет назад с конституционным обращением относительно официального толкования положений статьи 59 Конституции Украины. 30 сентября 2009 года КСУ принял решение, в котором, в частности, указал: положение части 1 статьи 59 Основного Закона «каждый имеет право на правовую помощь» нужно понимать как гарантированную государством возможность любому лицу, независимо от характера его правоотношений с государственными органами, органами местного самоуправления, объединениями граждан, юридическими и физическими лицами, свободно, без неправомерных ограничений получать помощь по юридическим вопросам в необходимом объеме и форме.

Игорь Головань обратил внимание на то, что после внесения изменений в Конституцию Украины в части правосудия КСУ был лишен возможности предоставлять официальное толкование законов. В связи с этим перспективы введения инструмента прямого обращения граждан в КСУ посредством конституционной жалобы уже не выглядят такими радужными, ведь опциями этой формы обращения в КСУ можно воспользоваться только после того, как право лица уже было нарушено, причем в судебном порядке путем применения закона, который вызывает сомнения в конституционности.

Рассказывая о главных проблемах конституционного судопроизводства, Игорь Головань апеллировал к аудитории: «Нужно перестать быть рабами закона, не нужно молиться его запятым и пробелам!». По убеждению лектора, мнения о том, что путем усовершенствования законодательных формулировок можно решить все проблемы или на законодательном уровне урегулировать все так, чтобы не возникало вопросов, — иллюзия. «Главная проблема отечественного правоприменения не в несовершенстве норм законодательства, а в безответственности и безнаказанности», — считает лектор.

 

Опыт и разница

Завершила модуль «Конституционное судопроизводство» Lеgal High School лекция Александра Водянникова, посвященная применению международного опыта института конституционной жалобы в украинских реалиях.

Делая экскурс в историю вопроса конституционной жалобы, эксперт рассказал, что своеобразным образцом конституционной жалобы для постсоветских государств является немецкая модель. Причем в Германии такой институт сначала был предусмотрен не на уровне Конституции, а на уровне закона. Также Александр Водянников напомнил о перипетиях развития законодательных событий вокруг введения данного института в Украине. В частности, он обратил внимание на то, что в прошлом году, когда право на подачу конституционной жалобы лицу уже было гарантировано Основным Законом, но реализовать его не представлялось возможным (ввиду длительного блокирования принятия соответствующего имплементационного закона на политическом уровне), возник вопрос: может ли КСУ приступить к рассмотрению конституционных жалоб, детализировав порядок их рассмотрения на уровне своего регламента? И если бы парламентарии и в дальнейшем затягивали принятие нового закона о КСУ, допускает эксперт, «конституционным» судьям не оставалось бы ничего другого, как урегулировать этот вопрос в своем внутреннем регламенте и приступить к рассмотрению таких жалоб.

Александр Водянников детально проанализировал нюансы национального законодательного регулирования конституционной жалобы, акцентировав внимание на ее отдельных элементах в контексте статьи 151¹ Конституции Украины. Например, что вкладывается в понятие «закон», конституционность которого оспаривается в конституционной жалобе? Закон, как подчеркивалось, это не только акт, принятый парламентом, в широком понимании — это понятие, включающее в себя как законодательство, так и судебную практику, содержащее качественные требования, в частности, относительно доступности и предсказуемости. Такой подход используется не только в международной практике, но и в национальной. Так, в части 2 статьи 8 Закона прописано, что в целях защиты и восстановления прав лица КСУ рассматривает вопрос о соответствии Конституции Украины (конституционности) акта (его отдельных положений), который утратил силу, но продолжает применяться к правоотношениям, возникшим во время его действия. А часть 3 статьи 89 Закона гласит: «Если Суд, рассматривая дело по конституционной жалобе, признал закон Украины (его положение) соответствующим Конституции Украины, но одновременно обнаружил, что Суд применил закон (его положение), истолковав его способом, не соответствующим Конституции Украины, Суд указывает на это в резолютивной части решения». Последнее предписание, по мнению г-на Водянникова, указывает на то, что украинскую модель конституционной жалобы нельзя считать нормативной в чистом виде. Это скорее «смешанный, переходный тип» конституционной жалобы, поскольку речь идет о признании конституционности не только закона, но и практики его применения.

Эксперт также обратил внимание на понятие национальных способов юридической защиты, необходимость исчерпания которых является обязательным условием для такой формы обращения в КСУ. Александр Водянников выделил пределы и исключения из такого принципа исчерпания: например, отсутствие средств защиты, их неэффективность или неадекватность, отказ или задержка в правосудии (denial of justice) и т.д. Также он рассказал о правилах приемлемости конституционной жалобы, отметив, что помимо установленных процессуальных фильтров изначально (первым вариантом имплементационного проекта закона № 5336-1) предлагалось ввести и финансовый предохранитель — предусмотреть необходимость уплаты судебного сбора за подачу конституционной жалобы. Сам лектор такую идею не поддерживает, впрочем, она так и не была реализована в итоговой версии закона о КСУ.

По словам лектора, одна из главных проблем, волнующих юридическое сообщество, — наличие законодательного пробела в части исполнения решения КСУ. «Процессуальные кодексы не предусматривают механизма исполнения решения КСУ по конституционной жалобе», — подчеркнул Александр Водянников. По его словам, когда велась подготовка имплементационного закона, устанавливающего новые правила деятельности КСУ, ожидалось, что вопросы исполнения решений Суда будут урегулированы в рамках реформирования процессуального законодательства. «Но не так случилось, как предполагалось», — говорит эксперт, приводя в пример положения статьи 423 Гражданского процессуального кодекса Украины и статьи 320 Хозяйственного процессуального кодекса Украины. В указанных нормах говорится о том, что основанием для пересмотра судебных решений в связи с исключительными обстоятельствами является установленная КСУ неконституционность (конституционность) закона, иного правового акта или их отдельного положения, примененного (не примененного) судом при решении дела, если решение суда еще не (!) исполнено. Именно последняя оговорка «если решение суда еще не исполнено» является главным камнем преткновения, ведь в большинстве (порядка 90 %) случаев судебные решения, о которых будет идти речь в конституционных жалобах, на момент принятия КСУ решения уже должны быть исполнены.