Довольно часто юристы недооценивают досудебные и внесудебные процедуры урегулирования споров, считая их малоэффективными и фактически лишними. Впрочем, эта ситуация обещает коренным образом измениться уже в ближайшее время, ведь новый вектор конституционной реформы в сфере правосудия направляет юристов на использование альтернативных судебной процедуре путей решения споров, которые возникают, в частности, между гражданами и субъектами властных полномочий. Какие они и насколько действенны? Попытаемся разобраться.

 

Разгрузить суды

Конституционный Суд Украины в решении № 15­рп/2002 от 9 июля 2002 года отметил, что избрание определенного средства правовой защиты, в том числе и досудебного урегулирования спора, является правом, а не обязанностью лица, которое добровольно, исходя из собственных интересов, его использует. Установление законом или договором досудебного урегулирования спора по волеизъявлению субъектов правоотношений не является ограничением юрисдикции судов и права на судебную защиту. Такая правовая позиция единственного органа конституционной юрисдикции обусловливалась тем, что на момент рассмотрения указанного дела положения статьи 124 Основного Закона не содержали оговорки о допустимости судебной защиты только после досудебного урегулирования спора и недопустимости осуществления правосудия без его применения.

Впрочем, с момента принятия указанного решения редакция данной нормы претерпела кардинальные изменения на основании Закона Украины «О внесении изменений в Конституцию Украины (относительно правосудия)» от 2 июня 2016 года. Так, согласно действующей редакции части 3 статьи 124 Конституции Украины, законом может быть определен обязательный досудебный порядок урегулирования спора.

Одной из причин появления инициативы относительно изменения подхода к обязательному досудебному урегулированию спора послужило то, что практика применения указанного положения Основного Закона показала его несовершенство и создала риски расширенного его толкования, что привело, в частности, к выполнению судами не присущих им функций, в том числе (в некоторых случаях) и функций других органов государственной власти.

Таким образом, можно констатировать, что одним из основных направлений проведения реформирования системы правосудия в современных условиях является развитие досудебных и внесудебных способов разрешения споров, направленное на разгрузку судов от не свойственных им функций. Ожидается, что уменьшение нагрузки положительно повлияет на повышение качества судопроизводства и, соответственно, повысит эффективность реализации основной его задачи — судебной защиты прав и свобод человека.

Высокие ставки судебного сбора и перегруженность судебных органов, в частности административных судов, актуализируют поиск других, внесудебных способов разрешения публично­правовых споров. Эти способы условно можно разделить на две категории: традиционные, которые заключаются в обжаловании решения, действия или бездействия субъекта властных полномочий высших органов публичной администрации, и альтернативные, к которым относятся переговоры, «челночная» дипломатия, медиация и пр. Предлагаю подробнее остановиться на каждой группе способов и выделить их основные преимущества и недостатки.

 

Недооцененное право на обращение

Так, одной из форм правовой защиты личности в отношениях с публичной администрацией является институт административного обжалования, то есть обжалования решений, действий или бездействия субъектов властных полномочий непосредственно в них самих или в административных органах, которые являются высшими в системе иерархического подчинения. Этот внесудебный способ разрешения спора является абсолютно бесплатным (статья 21 Закона Украины «Об обращениях граждан») и основывается на установленном статьей 40 Конституции Украины праве граждан обращаться в органы государственной власти и местного самоуправления с жалобами, заявлениями и ходатайствами. В свою очередь, органы государственной власти и местного самоуправления обязаны рассматривать обращения и предоставлять на них обоснованные ответы.

Закон Украины «Об обращениях граждан» определяет жалобу как обращение с требованием о восстановлении прав и защите законных интересов граждан, нарушенных действиями (бездействием), решениями государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, организаций, объединений граждан, предприятий, должностных лиц.

Читая эти строки, многие подумают: этот институт недейственный, ведь в нашем государстве существует практика этажного рассмотрения обращений, и бюрократический «пинг­понг» еще никому не удалось отменить. Впрочем, никто не отменял и судебный контроль за исполнением положений настоящего закона. И последняя судебная практика в данной категории дел является этому ярким подтверждением. Суды становятся на защиту нарушенных прав граждан: признают неправомерными действия или бездействие ответчиков, которыми могут быть как руководители ответственных за работу с обращениями подразделений Секретариата Кабинета Министров Украины (постановление Окружного административного суда г. Киева от 10 августа 2015 года по делу № 826/3341/15), Генеральный прокурор Украины (постановление Львовского окружного административного суда от 3 июня 2015 года по делу № 813/1816/15), так и народные депутаты Украины (постановление Житомирского окружного административного суда от 12 января 2017 года по делу № 806/2559/16).

Незаконный отказ в принятии и рассмотрении обращения, иное нарушение Закона Украины «Об обращениях граждан», согласно предписаниям части 7 статьи 212³ Кодекса Украины об административных правонарушениях влечет за собой наложение штрафа на должностных лиц от 25 до 50 необлагаемых минимумов доходов граждан. Из анализа судебной практики рассмотрения судами указанной категории дел следует, что в большинстве случаев суды признавали должностных лиц виновными в совершении административного правонарушения с прекращением производства по делу в связи с истечением срока привлечения их к административной ответственности. Однако случаются и взыскания штрафов (постановление Шевченковского районного суда г. Киева от 16 августа 2016 года по делу № 761/27905/16­п).

Таким образом, к основным преимуществам такого внесудебного способа разрешения спора можно отнести его бесплатность, относительную малую временную затратность и доступность. Основным недостатком остается непредсказуемость его результатов. Ведь, несмотря на то что закон устанавливает обязательное для всех правило рассматривать обращения объективно, всесторонне и полно (статья 19), в реальности «кадры решают все». Если руководители или другие должностные лица органов государственной власти, местного самоуправления и т.д. добросовестно выполняют свою работу, мы получаем качественный результат. В противном случае — ощущение напрасно потраченного времени обеспечено.

 

Налогоплательщик — наше все

В качестве еще одного примера процедуры административного обжалования можно привести установленный предписаниями Налогового кодекса Украины порядок обжалования налогового уведомления­решения об определении суммы денежного обязательства налогоплательщика. Введение двухуровневой процедуры административного обжалования решений налоговых органов предоставляет возможность налогоплательщикам в кратчайшие сроки урегулировать спор, что способствует экономии их времени и его эффективному использованию.

 

Совет уймет только суд

На практике очень часто возникают вопросы, касающиеся обжалования решений, действий или бездействия местных советов или их председателей. Согласно позиции Конституционного Суда Украины, изложенной в решении № 7­рп/2009 от 16 апреля 2009 года, органы местного самоуправления имеют право принимать решения, вносить в них изменения и отменять их на основании, в пределах полномочий и способом, которые предусмотрены Конституцией и законами Украины, руководствуясь в своей деятельности ими и актами Президента Украины, Кабинета Министров Украины. Исключением из общего правила являются ненормативные правовые акты, исчерпывающие свое действие фактом их выполнения. В этом случае выбирать особо не приходится, ведь единственным вариантом будет судебный способ разрешения спора.

Конечно, добровольный пересмотр органом местного самоуправления своего решения — большая редкость. В этом контексте интересным представляется опыт Республики Польша, где отдельно существует институт «просьбы о пересмотре» или «отрицания», так называемой неформальной жалобы. Лицо обращается в орган, принявший решение, с просьбой о повторном рассмотрении этого дела и изменении решения, а уже потом — в высший или специальный апелляционный орган. Благодаря такому подходу лишь 10 % дел, поступающих в высшие административные органы, направляются в административные суды первой инстанции.

 

Третейское правосудие — недоступная опция

В юридической литературе к числу основных способов урегулирования правовых споров относят и рассмотрение дел в третейском суде. Однако, согласно статье 6 Закона Украины «О третейских судах», третейским судам не подведомственны дела, в которых одной из сторон выступает орган государственной власти, орган местного самоуправления, их должностное или служебное лицо, другой субъект при осуществлении им властных управленческих функций на основе законодательства, в том числе направленных на выполнение делегированных полномочий, государственное учреждение или организация, казенное предприятие. Данное положение закона исключает возможность разрешения публично­правовых споров в порядке третейского судопроизводства.

 

Альтернативная перспектива

Что же касается альтернативных способов разрешения споров, возникающих в сфере публичного управления, то среди них в первую очередь нужно выделить медиацию. Суть медиации заключается в предложении сторонам упрощенных, наименее конфликтных процедур для разрешения споров.

Правда, в существующем правовом поле нашего государства еще достаточно сложно говорить о доказанной эффективности альтернативных внесудебных способов урегулирования спора. Однако опыт стран с развитой демократией показывает оправданность внедрения новейших механизмов, которые помогают решать различные правовые споры.

На основе изложенного можно прийти к выводу, что в настоящее время законодательством предусмотрена возможность применения досудебных и внесудебных способов урегулирования публично­правовых споров, однако ни один из них пока не имеет обязательного характера. При выборе способа решения спора нужно учитывать его суть, сложность и в каждом отдельном случае объективно оценивать перспективу возможности его решения без обращения в административный суд. Использование механизма рассмотрения жалоб в порядке Закона Украины «Об обращениях граждан» эффективно при условии подачи качественно составленной жалобы и представления активной позиции в процессе ее рассмотрения. Достаточно перспективным с точки зрения развития внесудебных механизмов урегулирования споров в сфере публичного управления усматривается внедрение на Украине процедуры медиации, примирения и посредничества, которые, в отличие от судебного производства, не предусматривают принудительного разрешения спора, а направлены на согласование соответствующих позиций сторон путем предложения определенного варианта его урегулирования. Судебный порядок разрешения спора должен рассматриваться как действенный, но не единственный механизм решения споров с органами власти.

 

ЮЩЕНКО Татьяна — член Ассоциации юристов Украины, председатель ОО «Общественный юридический альянс», г. Чернигов