В январе с.г., пока в здании под куполом бушевали конституционные страсти, связанные с двумя проектами изменений в Основной Закон (в части правосудия и децентрализации власти), на рассмотрение законодателей поступило еще одно нормотворческое «сочинение» на заданную тему — проект закона с красноречивым названием «О процедуре подготовки проекта новой Конституции Украины» № 3781. И, возможно, это событие не привлекло бы особого общественного внимания, а законопроект можно было бы смело записать в число рядовых, если бы не одно «но», точнее два: во-первых, упоминание в названии документа Конституции Украины, что само по себе актуализирует предлагаемые изменения и служит катализатором для их рассмотрения; во-вторых, резонансная и прямо-таки детективная история, связанная с регистрацией проекта в парламенте.

Общественный интерес к указанной инициативе был «подогрет» до того, как предложенные в ней идеи официально презентовали. Еще в середине января с.г. один из авторов этого проекта — народный депутат Виктор Чумак в социальных сетях сообщил о том, что указанный проект отказываются регистрировать в парламенте. Также был обнародован документ, который, дескать, свидетельствовал о том, что спикер парламента Владимир Гройсман попросил председателя профильного комитета — по вопросам правовой политики и правосудия — Руслана Князевича внести свои предложения относительно наличия оснований для регистрации соответствующего законопроекта. Правда, через несколько дней, 18 января с.г., проект закона был зарегистрирован в Верховном Совете, и, несмотря на то что под ним поставили свои подписи 11 парламентариев, за документом прочно закрепилось название «общественная инициатива», поскольку его разработчиками являются представители общественных организаций, в числе которых и председатель правления Центра политико-правовых реформ Игорь Колиушко.

Сразу оговоримся, что акцентировать внимание на вопросе, насколько предложение по созданию процедуры подготовки проекта новой Конституции корреспондируется с нормами действующей, которыми соответствующая «опция» вообще не предусмотрена (напомним, в разделе XIII Основного Закона предусмотрен лишь алгоритм внесения изменений в Конституцию), мы не будем. Да и неблагодарное это дело, если учесть последнюю законодательную практику, в частности, новую интерпретацию парламентариями положений статьи 155 Основного Закона (речь идет о законе, которым была изменена парламентская процедура рассмотрения проектов конституционных изменений, о котором мы уже писали в предыдущем номере «ЮП» в материале «Замыкая крюк»). В этой статье мы расскажем о нюансах реализации законодательного замысла проекта № 3781 по созданию специального механизма для подготовки проекта новой Конституции.

В предложенном механизме ключевая ставка делается на народную «платформу». Устанавливается, что именно народ инициирует проведение всеукраинского референдума по вопросу принятия новой Конституции. «Народное требование» (именно такой термин используется в проекте) — это обращение (петиция) граждан Украины, которое подписали не менее трех миллионов граждан, имеющих право голоса, при условии, что их подписи собраны не менее чем в двух третях административно-территориальных единиц Украины, предусмотренных частью 2 статьи 133 Конституции Украины, и собрано не менее чем по сто тысяч подписей в каждой из таких административно-территориальных единиц. Аналогичные предписания сегодня содержатся в статье 72 Основного Закона, в которой установлено, что всеукраинский референдум провозглашается по народной инициативе по требованию не менее трех миллионов граждан, имеющих право голоса, при условии, что подписи собраны не менее чем в двух третях областей и не менее чем по сто тысяч подписей в каждой области. Что касается используемой в проекте закона формулировки «обращение (петиция) граждан», то довольно показательным в этом плане является пример функционирования института электронных общественных обращений. Так, за последние полгода (с момента принятия Закона Украины «О внесении изменений в Закон Украины «Об обращениях граждан» относительно электронного обращения и электронной петиции») новая опция стала довольно популярна, правда, количество ее пользователей все еще невелико: из нескольких десятков тысяч электронных петиций, адресованных Президенту Украины, только порядка 35 удалось преодолеть необходимый барьер (за 90 дней набрать минимум 25 тысяч подписей), при этом до сих пор лидирует «потребительский» запрос об отмене растаможивания и акцизного налога на импорт авто, поданный еще в конце августа 2015 года, который собрал около 38 тысяч голосов.

Возвращаясь к предлагаемой процедуре инициирования процесса подготовки новой версии Основного Закона, то в проекте закона предусмотрено, что после того, как народное требование собрало необходимое количество голосов, соответствующий общественный запрос подается в Центральную избирательную комиссию (ЦИК) Украины для проверки его соответствия требованиям, установленным законодательством о референдумах. Последним, к слову, уже предусмотрена возможность принятия новой Конституции. В частности, в пункте 1 части 3 статьи 3 Закона Украины «О всеукраинском референдуме (был принят в 2012 году) установлено, что предметом всеукраинского референдума может быть вопрос утверждения новой редакции Основного Закона. Отметим, что еще в конце 2014 года 57 народных депутатов инициировали вопрос о признании указанного закона неконституционным, в том числе по причине наличия в нем предписаний о возможности принятия на всеукраинском референдуме новой версии Конституции. Сейчас данное конституционное представление находится на рассмотрении Конституционного Суда Украины (КСУ). Кроме того, этот законодательный «продукт» был раскритикован международными экспертами. В частности, представители Венецианской комиссии указали на то, что отдельные положения этого Закона прямо противоречат Основному и дают возможность вывести процедуру изменения Основного Закона за пределы полномочий законодательного органа страны. Парламентарии уже не единожды предпринимали попытки комплексно усовершенствовать законодательство о референдумах: одна из последних — проект закона № 2145а, которым предложена новая редакция закона о всеукраинском референдуме, — датирована 23 июнем 2015-го.

Что касается предусмотренного анализируемым проектом механизма, то после принятия ЦИК решения о соответствии народного требования законодательству о референдумах оно безотлагательно направляется Президенту Украины. Затем в течение одного месяца глава государства должен издать указ о созыве Конституционного Собрания. Последнее является органом учредительной власти, через который украинский народ реализует свое право определять и изменять конституционный строй.

Согласно законодательному замыслу, в состав Конституционного Собрания входят 300 народных представителей, которые избираются на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права путем тайного голосования. Указ Президента Украины о созыве Конституционного Собрания является правовой основой для объявления ЦИК начала избирательного процесса по формированию этого органа. Народные представители должны избираться по мажоритарной избирательной системе относительного большинства в 75 территориальных четырехмандатных избирательных округах с приблизительно равным количеством избирателей.

Особые требования к представителям Конституционного Собрания не устанавливаются. В статье 18 законопроекта предусмотрено лишь, что народным представителем может быть избран гражданин Украины, имеющий право голоса в соответствии со статьей 70 Конституции Украины. При этом прописывается целый ряд ограничений, как общепринятых (народным представителем не может быть избрано лицо, имеющее судимость за совершение преступлений против избирательных прав граждан или в сфере служебной или профессиональной деятельности, связанной с предоставлением публичных услуг, других преступлений, за которые назначено наказание в виде лишения свободы, если эта судимость не погашена или не снята в установленном законом порядке), так и должностных. В части 2 статьи 12 проекта закона установлено, что народными представителями не могут быть: Президент Украины, народные депутаты, члены Кабинета Министров, государственные служащие, занимающие должность категории А, судьи КСУ, судьи судов общей юрисдикции, прокуроры или лица, которые занимали указанные должности в предыдущие пять лет, а также лица, указанные в частях 1, 2, 4, 8 статьи 3 Закона Украины «Об очищении власти». При этом оговаривается, что народный представитель в течение десяти лет после принятия всеукраинским референдумом нового Основного Закона, подготовленного Конституционным Собранием с его участием, не имеет права участвовать в выборах в качестве кандидата на пост главы государства, в качестве кандидата в народные депутаты, а также претендовать на назначение государственным служащим, занимающим должности категории А, судьей и прокурором, а также на политические должности в органах исполнительной власти.

Проектом № 3781 предусмотрено, что народному представителю выплачивается ежемесячное вознаграждение в размере заработной платы народных депутатов Украины со дня избрания и по день прекращения его полномочий. Четкого срока полномочий для представителей Конституционного Собрания законодатель не устанавливает, о каденции народных представителей можно судить только из контекста законопроекта. Так, в пункте 9 части 1 статьи 6 проекта прописано, что народные «конституционалисты» должны обеспечить создание нового Основного Закона с наименьшими затратами средств (без лишних расходов) и в течение разумного срока, то есть в «кратчайший срок, достаточный для разработки качественного проекта новой Конституции Украины». При этом в статье 29 законопроекта предусматривается, что полномочия Конституционного Собрания прекращаются с момента принятия им решения о подтверждении неизменности Конституции Украины, или с момента принятия решения об одобрении проекта новой версии Основного Закона и вынесения его на всеукраинский референдум, или «в последний день первого года полномочий Конституционного Собрания». Из этого также следует, что народные «конституционалисты» необязательно должны творить новую конституционную реальность, своим решением они могут подтвердить неизменность действующего Основного Закона.

Сейчас проект закона № 3781 находится на рассмотрении Комитета Верховного Совета по вопросам правовой политики и правосудия, но, учитывая внушительную законотворческую нагрузку этого структурного подразделения (на сегодня на его рассмотрении находится более 500 (!) инициатив, наибольшее количество среди других парламентских комитетов), можно предположить, что торопиться с его анализом народные депутаты не будут.