Анализируя судебную практику, в том числе Европейского суда по правам человека (Суд), можно отметить любопытную тенденцию развития прав и свобод человека, которые изначально закладывались в систему защиты в отличном от нынешнего контексте. Так, основы, заложенные в международную систему защиты прав человека в середине ХХ века, были отражением гражданских и экономических процессов. Естественно, что на то время право на жизнь, запрет пыток, право на свободу и личную неприкосновенность стали ядром системы. Вместе с тем практика очень скоро выявила потребность в развитии иных прав и свобод, и с течением времени они приобретают все большее значение.

В этой статье хотелось бы обсудить как раз одно из таких прав, гарантированных статьей 8 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (Конвенция). Как известно, данная статья закрепляет право каждого на уважение частной и семейной жизни и содержит запрет на вмешательство государства в осуществление этого права, «за исключением случаев, предусмотренных законом, когда это необходимо в демократическом обществе в интересах национальной и гражданской безопасности или экономического процветания государства, с целью предотвращения беспорядков, преступлений, для защиты здоровья или морали либо с целью защиты прав и свобод иных лиц».

Таким образом, данная статья Конвенции провозглашает четыре вида прав, касающихся приватной сферы жизни человека: уважение частной и семейной жизни, приватность жилища и корреспонденции. Мы предла­гаем обсудить в данной статье одно из этих прав, а именно — право на уважение жилища.

Необходимо отметить, что право на уважение жилища, как и остальные права, закрепленные статьей 8 Конвенции, не имеет конвенционного определения. Более того, Суд в своих решениях не ставил перед собой цель дать точное определение этому праву. Вместе с тем Суд сформировал в своей практике подходы к определению понятия «жилище» и стандартов его уважения, в первую очередь, со стороны государства.

Что касается определения понятия «жилище», Суд прибегнул к широкому толкованию: жилищем может быть любое место, в котором проживает лицо исключительно и на постоянной основе.

Есть такая обязанность

Итак, при рассмотрении своего первого дела по статье 8 Конвенции (Бельгийское дело о языках) Суд в решении указал, что «право на уважение следует рассмат­ривать как обязанность невмешательства государства в частную сферу граждан». Таким образом, любые действия со стороны государства могут быть расценены как вмешательство, которое необходимо рассматривать в соответствии с частью 1 статьи 8 Конвенции. Одновременно Суд определил, что личное пространство имеет границы и отдельные виды деятельнос­ти государства не являются нарушением приватности жилища. Так, в деле «Зегналова против Чешской Республики» Суд отметил: «…следует отличать «государственное вмешательство», присущее деятельности государства, заботящегося об общих интересах и потому выходящего за границы, установленные статьей 8 (такое вмешательство даже не может рассматриваться как таковое, исходя из содержания статьи), от действий государства, являющихся действительным «вмешательством» в права, изложенные в статье 8 Конвенции, которые в таком случае должны оцениваться в соответствии с частью 2 данной статьи».

Как мы понимаем, речь идет об установлении баланса интересов личности и общества, а также о конкретных законодательных предписаниях, устанавливающих исключения из приватности. В качестве примера можно привести статью 30 Конституции Украины, гарантирующую каждому неприкосновенность жилища. В рамках этой статьи не допускается проникновение в жилище лица, проведение в нем осмотра или обыска, за исключением случаев, когда такое проникновение, осмотр или обыск проводятся на основании мотивированного решения суда или связаны со спасением жизни людей и имущества или преследованием лиц, подозревающихся в совершении преступлений. В таких случаях проникновение в жилище, его осмотр или обыск допускаются в предусмотренном законом порядке.

Несмотря на указанные законодательные оговорки, право на неприкосновенность жилища занимает важное место в системе защиты прав человека. По сложившейся практике Суда, только декларирования данного права в законодательстве и признания государством своей обязанности его соблюдения недостаточно, на государство также возлагается обязанность предпринимать в конкретных случаях активные действия, направленные на защиту данного права. Однако Суд, неоднократно подчеркивая в своих решениях необходимость таких действий, практически никогда не конкретизировал, какие именно действия он имеет в виду. С другой стороны, обобщение в этом вопросе недопустимо, поскольку нарушения, в част­ности, права приватности жилища, специфичны и индивидуальны в каждом конкретном случае.

Таким образом, право приватности жилища подразумевает в широком смысле запрет проникновения в жилище представителей государства и иных лиц, за исключением случаев, предусмотренных законом.

Каждому по квартире

Необходимо отметить, что право на жилище, гарантированное Конвенцией, породило ряд вопросов относительно обязанности государства решать жилищные вопросы своих граждан, в частности, путем предоставления реальной возможности приобретения собственного жилья.

Так, Суд несколько раз рассматривал претензии заявителей относительно того, что государство не создало условий для приобретения ими жилья или не предоставило им жилье, чем якобы нарушило право, закрепленное в статье 8 Конвенции. Однако Суд в нескольких последовательных решениях подчеркнул, что данная статья не может толковаться в качестве возлагающей на государства позитивную обязанность предоставлять каждому жилье («Х против Соединенного Королевства», «Чепмен против Соединенного Королевства»). Суд указал, что в этом отношении Конвенцией провозглашается, скорее, гражданское право лица, являющееся противовесом безосновательному вмешательству со стороны государства, чем социальное право.

Наряду с признанием Конвенцией жилища как одной из основных составляющих права приватности, оно также провозглашено Первым протоколом (Протокол) к Конвенции имущественной ценностью. Так вопросы права на уважение жилища тесно переплелись с уважением права собственности лица, в том числе на жилище. Напомню, что уважение права собственности гарантировано статьей 1 Протокола к Конвенции. Ею закреплено, что каждому гарантируется право мирно владеть своим имуществом. Никто не может быть лишен своего имущества иначе, чем в интересах общества и на условиях, предусмотренных законом или общими принципами международного права.

Несмотря на то что Суд отказывается толковать положения статьи 8 Конвенции как обязывающие государства предоставлять жилье, им, тем не менее, неоднократно подчеркивалось, что право на достойное жилье является социальной необходимостью, требующей особого внимания со стороны государства.

Прежде всего это касается жилищной политики, проводимой каждым конкретным государством. В деле «Чепмен против Соединенного Королевства» Суд пришел к выводу, что жилье занимает центральное место в социальной и экономической политике современного общества, указывая, что вопросы выделения государством средств для обеспечения каждого крышей над головой относятся к политической сфере, а не сфере правосудия. Логично, что Суд оставляет государству большой простор для деятельности в сфере жилищной политики, включающей и вопросы реконструкции устаревшего жилищного фонда и постройку новых районов в рамках планов градостроения и благоустройства территорий, напоминая при этом о необходимости соблюдать баланс интересов личности и общества.

Подводя итог, хотелось бы отметить, что, несмотря на отказ Суда обязывать государства предоставлять гражданам жилье, Суд не обходит своим внимаем эту щекотливую проблему. Касаясь положений статьи 8 Конвенции, Суд приходит к выводу, что жилище, являясь оплотом права на уважение приватности, подразу­мевает некоторые гарантии государства на проведение эффективной жилищной политики и создание реальных условий для реализации каждым своего права на достойное жилье.

Кроме того, как уже упоминалось, этот аспект права на уважение жилища (а именно, право иметь достойное жилье) следует рассматривать в связке с правом, закрепленным статьей 1 Протокола. То есть следует отличать публичный аспект права на уважение жилища (статья 30 Конституции Украины) от частноправового подхода, закрепленного статьей 47 Основного Закона. Ею предусмотрено, что каждый имеет право на жилье. Кроме того, этой же статьей на государство возлагается задача создать условия, при которых каждый будет иметь возможность построить, приобрести или взять в аренду жилье. Также статья 47 указывает, что никто не может быть лишен жилья иначе, чем на основании закона по решению суда.

Гарантии права на достойное жилье, в понимании указанной статьи, затрагивают такие актуальные ныне на Украине, в частности, в столице, вопросы, как реконструкция устаревшего жилищного фонда. В большинстве случаев — это снос старых домов, расчистка территории и возведение новых зданий. Такие решения принимаются в соответствии с планами градостроения и благоустройства территорий конкретной территориальной общины. Очевидно, однако, что подобные решения не всегда согласовывают с жильцами дома, подлежащего сносу. В таких случаях конфликт интересов неизбежен.

В последнее время такие конфликты между застройщиками и органами местного самоуправления (с одной стороны) и жильцами (с другой) на почве выселения в крупных городах, где активно ведется застройка территорий, случались достаточно часто. Основной вопрос, который поднимался недовольными жильцами, касался того, что при выселении им предлагали неравноценное жилье. Многие из таких конфликтов, к счастью, завершились мирным урегулированием, а ряд спорных проектов был приостановлен. Но проблема так и остается нерешенной, поскольку законодательно данный вопрос еще не урегулирован.

Проект — не закон

Вместе с тем в 2005 году в Верховный Совет Украины был подан любопытный законопроект «О комплексной реконструкции кварталов (микрорайонов) устаревшего жилищного фонда» (проект). Он посвящен вопросам проведения реконструкции жилых и нежилых помещений устаревшего жилищного фонда, а также компенсации собственникам (арендаторам), выселяемым из помещений, в отношении которых планируется проведение реконструкции.

Проектом вводятся основные понятия, касающиеся процедуры и условий проведения реконструкции устаревшего жилого фонда. Так, собственно, «устаревший жилищный фонд» определен как совокупность объектов жилища всех форм собственности, размещенных компактно в одном квартале (микрорайоне), не отвечающих по техническому состоянию требованиям безопасного и комфортного проживания, установленным государственными стандартами, строительными нормами и правилами, и на момент принятия решения органами местного самоуправления имеющих физический износ основных конструктивных элементов не мене 60 %.

Кроме того, проект оперирует понятием жилищный фонд, приравниваемый к устаревшему, или на который распространяется действие проекта. Так, под ним понимаются жилые или нежилые помещения жилищного фонда, не являющиеся устаревшими, однако располагающиеся на территории комплексной застройки, реконструкции квартала (микрорайона) и усложняющие реализацию проекта застройки. Очевидно, данное определение является одним из наиболее интересных в проекте. Нетрудно догадаться, что проект не содержит критериев определения фонда, усложняющего проведение застройки, умалчивает и о том, кто будет определять, действительно ли то или иное здание мешает строительству. Также проект не регулирует, в каком порядке будет происходить инвентаризация жилищного фонда и принятие решения о необходимости проведения комплексной реконструкции того или иного квартала (микрорайона).

В общем, судя по направленности проекта, реконструкцию предполагается проводить массово, целыми кварталами (микрорайонами), и лишь в некоторых положениях можно найти ссылки на возможность реконструкции отдельных зданий.

Итак, вопрос о необходимости реконструкции решен и дело за малым — переселить жильцов. С этой целью в проект внесено еще одно определение жилищного фонда, а именно маневренного жилищного фонда. Им является жилищный фонд, сформированный инвестором-застройщиком из собственного жилищного фонда, предназначенный для временного проживания граждан на время проведения реконструкции жилья, являющегося их собственностью или занимаемого ими на основании договора аренды или суб­аренды. То есть данным определением закладывается возможность временного размещения жильцов. Очевидно, что на практике такая возможность не вызовет особого энтузиазма у жильцов. Посудите сами, реконструкция многоквартирного дома, насчитывающего, как это теперь модно, более 20 этажей, может продлиться достаточно долго. Главная причина такова, что большинство из строек осуществляется ныне за счет продажи квартир в этом доме еще до того, как вырыт котлован. Если же продажа идет недостаточно активно и привлеченных средств застройщику не хватает, темпы строительства замедляются, а в отдельных случаях оно прекращается вовсе. Теперь, помня о том, что проект предлагает размещение жильцов во временных помещениях (то есть с минимальным комфортом), даже не хочется обсуждать вопрос о возможности даже временного заселения в такой маневренный жилищный фонд.

Кроме того, нельзя не упомянуть и об определении в проекте стартовых жилых домов. Это многоквартирные жилые дома, строящиеся предварительно при комплексной реконструкции кварталов (микрорайонов) и отдельных устаревших жилых домов с целью переселения собственников и арендаторов жилых (нежилых) помещений из устаревшего жилищного фонда, или использования в качестве маневренного жилищного фонда. В этом отношении неутешительной является неуверенность законодателя относительно возможности использования стартового жилого дома в качестве постоянного места жительства для переселяемых собственников (арендаторов).

Среди основных недостатков данного проекта специалисты выделяют отсутствие в нем возможности предоставления собственнику (арендатору) на получение жилья меньшей площади, чем это предусмотрено статьей 12 проекта. Далее высказывается резонное замечание, что несколько нелогичным представляется положение проекта о том, что реконструкция жилищного фонда будет осуществляться одним инвестором-застройщиком. Возникает закономерный вопрос: сколько на Украине сегодня существует компаний, которые могут позволить себе собственными силами и за собственные средства осуществить реконструкцию целого квартала (микрорайона). Данное положение становится еще более интересным в свете того, что проектом заложен конкурсный порядок привлечения инвесторов-застройщиков для проведения реконструкции, замены устаревшего жилищного фонда.

Такая позиция законодателя дает повод предполагать, что подобные конкурсы, по большому счету, будут мало отличаться от существующих ныне, к примеру, приватизационных конкурсов, нередко с обличительными политическими заявлениями и громкими судебными процессами. Но пока проект не стал законом, мы можем позволить себе предположить его благополучное практическое применение.

Также среди недостатков проекта называют отсутствие в нем обязательств инвестора-застройщика предоставлять собственнику (арендатору) новое жилье с отделкой. Ну и, конечно, не указывается, что должна представлять собой такая отделка. Впрочем, такое упущение законодателя не случайно. Ведь на самом деле сейчас никто не контролирует качество нового жилья, сдаваемого компаниями-застройщиками, тем более того, какую отделку предлагает та или иная компания. Если вообще предлагает.

Еще один аспект со знаком минус касается постановки собственников (арендаторов) на учет лиц, нуждающихся в улучшении жилищных условий. Здесь речь идет о том, в каком районе и по какому принципу осуществлять учет лиц, требующих улучшения жилищных условий, если собственник (арендатор) получит жилье в другом районе. Полагаю, что эту проблему можно решить. До тех пор пока собственнику не будет предоставлено другое жилье, он должен числиться на учете в том районе, где зарегистрирован. А с момента заселения в новую квартиру и регистрации по новому месту жительства документы такого лица относительно постановления на учет лиц, требующих улучшения жилищных условий, должны быть переданы ответственному органу по новому месту проживания лица. При определении очереди следует учитывать, в частности, тот фактор, что при переселении собственнику (арендатору) предоставляется жилплощадь бесплатно и увеличивается на 50 % от площади сносимого жилья.

Однако специалисты указывают далеко не все недочеты предложенного законодателями проекта. Одна уже упоминавшаяся статья 12 дает пищу для размышлений. Данной статьей предусмотрен порядок компенсации собственникам (арендаторам), в частности, жилых (нежилых) помещений, отчуждаемых при проведении комплексной реконструкции кварталов (микрорайонов) устаревшего жилищного фонда. Таким образом, именно данная статья является наиболее интересной с точки зрения права, закрепленного статьей 47 Основного Закона и гарантированного статьями 8 Конвенции и статьей 1 Протокола к ней.

Так, в статье закреплено такое интересное понятие, как «восстановительная стоимость» в связи с определением размера денежной компенсации за жилое (нежилое) помещение, подлежащее реконструкции. Настораживает тот факт, что восстановительная стоимость должна определяться в порядке, устанавливаемом Кабинетом Министров Украины (КМУ). Однако, ознакомившись с некоторыми подобными проектами того же КМУ (к примеру, Программой частичного возмещения процентных ставок за пользование кредитами в размере учетной ставки Национального Банка Украины в рамках содействия молодежному жилищному строительству) мы узнаем, что почему-то у КМУ и средняя стоимость квадратного метра почти на 50 % ниже, чем предлагаемая застройщиками, и эта программа сейчас вообще приостановлена в связи с тем, что в соответствующее постановление КМУ, возможно, будут внесены изменения.

К тому же законодатель сам признает в статье 12 проекта, что восстановительная стоимость может не совпадать со стоимостью жилья, определяемого экспертной оценкой. Только проект умалчивает о том, в каких случаях такая оценка может проводиться и кто будет нести расходы по ее проведению. Необходимо отметить, что по любым спорным вопросам проект предлагает жильцам и застройщикам обращаться в суд, отстраняясь, таким образом, от участия в споре. Так что указанные факторы отнюдь не способствуют успокоению жильцов.

Отметим, что данный проект, по мнению разработчиков, будет способствовать улучшению жилищных условий населения, определит механизмы привлечения инвестиций для комплексной реконструкции устаревшего жилищного фонда, приведет к резкому увеличению количества строящихся жилых (нежилых) помещений. Однако в проекте прямо не предусмотрена обязанность государственных органов и застройщиков при осуществлении реконструкции и переселении жильцов реально учитывать все факторы и предоставлять жилье по комфорту и прочим показателям, не уступающее реконструируемому.

И традиционно законодатель не озаботился вопросами ответственности в случае нарушения прав жильцов. Поэтому в целом проект, не учитывающий ряд принципиальных моментов, не будет способствовать урегулированию конфликтов в случае принятия его в нынешней редакции.

Чистота — залог здоровья

В последнее время на первый план во многих сферах жизни выходят вопросы экологии. В магазинах нам предлагают «экологически чистую продукцию», начиная с воды и заканчивая автомобилями. Также не секрет, что из моды никогда не выходила привычка иметь за городом дачу, желательно поближе к лесу и воде и подальше от выхлопных газов, заводов, шумов и пр. Неудивительно, что вопросы экологии стали связывать с соблюдением прав человека.

Поскольку право на здоровую экологию относится к правам третьего поколения и прямо Конвенцией не предусмат­ривается, следовательно, заявитель не может ссылаться на него как на таковое. Но все же практикой последних лет был сформирован принцип, согласно которому ссылка на статью 8 Конвенции возможна не только в отношении прямых нарушений уважения права на жилище, допущенных государством, но и в отношении непрямого вмешательства государства. Речь идет о вмешательстве, хотя и не направленном против конкретного лица, но имеющем негативные последствия, в том числе для такого лица, выражающиеся, в частности, в уменьшении комфортности жилья.

Например, в деле «Баггз против Соединенного Королевства», затрагивающем вопросы нанесения заявителям ущерба в связи с шумом расположенного неподалеку от их дома аэропорта, Суд подчеркнул: «…грубое вмешательство в окружающую среду может затрагивать благополучие лица и лишать его возможности пользоваться своим жильем, что может нанести вред его частной и семейной жизни, даже если здоровье такого лица не подвергается серьезной опасности».

В последующих делах Суду снова пришлось искать компромисс между правом лица на здоровую экологию и потребностями общества. В деле «Райнер против Соединенного Королевства» (в котором вновь ставился вопрос о причинении вреда шумами аэропорта Хитроу) Суд отметил, что Конвенция в принципе не гарантирует права на тишину. Шумовое загрязнение, за которое могут нести ответственность те или иные государства, не может считаться налагающим чрезмерную нагрузку на лицо, если у него существует возможность переехать в другую местность без значительных усилий и затрат. Кроме того, логично предположить, что лицо может ставить вопрос о компенсации затрат в связи с переездом в том случае, если такой переезд превышает определенные Судом «разумные рамки». Как бы то ни было, но применение статьи 8 Конвенции и статьи 1 Протокола с учетом экологических стандартов в практике Суда — уже реальность.

Рассматривая проект в свете гарантий соблюдения права лица проживать в экологически чистом районе, отмечу, что законодатель вообще не учел такого права. Более того, практическое воплощение даже минимальных гарантий, закрепленных статьей 16 Конституции Украины, не находит своего отражения в иных законодательных актах. Вместе с тем необходимо помнить, что государствам — участникам Конвенции следует действовать с оглядкой на практику Суда, даже если в отношении такого государства не было вынесено соответствующего решения. Такие действия государства могут уберечь его от предъявления претензий в связи несоблюдением права на здоровую экологию.

К сожалению, в отношении Украины говорить о действенном соблюдении права на безопасную экологию еще очень рано. И дело не только в том, что наша страна пережила серьезную экологическую катастрофу, но и в том, что на государственном уровне проблемам экологии в повседневной жизни практически не уделяется внимание. В качестве примера можно привести столицу, точнее, ее новостройки. Не секрет, что во многих районах, в которых ведется строительство, новостройки соседствуют с перерабатывающими заводами, и панорамный вид из окна на свалку мусора — нередкое явление. Так что нам еще предстоит подождать, когда пристойное жилье будет ассоциироваться у чиновников не только с количеством квадратных метров, но и с парковыми зонами в микрорайонах.

ТКАЧЕНКО Екатерина — юрист АО «Волков и Партнеры», г. Киев