После принятия в 1998 году Закона Украины «О государственной исполнительной службе» и вступления в законную силу в 1999 году Закона Украины «Об исполнительном производстве» многие практикующие юристы и авторы юридических публикаций стали уделять особое внимание работе судебных (государственных) исполнителей. Это неудивительно, так как исполнительная служба является одним из рычагов аппарата государственного принуждения и государственной власти.

В сильном, правовом, демократическом государстве государственный аппарат сформирован таким образом, что любые акты, провозглашенные от имени государства, не только существуют на бумаге, но еще и исполняются, а в случае необходимости — специальным государственным органом принуждения. В таком государстве осуществляется жесткий контроль за исполнением актов. Однако, как показывает практика, правовая система Украины на данном этапе сформирована таким образом, что решения судов и другие акты, провозглашенные от имени государства, существуют только на бумаге и практически полностью отсутствует юридическая ответственность за их неисполнение.

Законодатель, пытаясь исправить допущенные ошибки, постоянно вносит изменения в Закон Украины «Об исполнительном производстве». Однако все попытки законодателя добиться качественного исполнения судебных решений терпят фиаско. Почему так происходит и всегда ли так было?

Для того чтобы ответить на этот вопрос, предлагаю совершить небольшой экскурс в историю.

До 1991 года на Украине, входившей в состав СССР, существовал авторитарный режим Коммунистической партии с мощным государственным аппаратом принуждения, необходимым для поддержания такого режима. При коммунистическом режиме исполнение судебных решений приближалось к 100 %.

24 августа 1991 года после провозглашения Верховным Советом УССР независимости Украины наша страна вступила на демократический путь развития. Ошибочным мнением некоторых наших политиков было то, что мощный аппарат государственного принуждения, переданный Украине по наследству от СССР, при демократическом режиме просто не нужен.

До принятия в 1998 году Закона Украины «О государственной исполнительной службе» исполнение судебных решений в соответствии со статьей 305 Гражданского процессуального кодекса Украины (ГПК) 1963 года возлагалось на судебных исполнителей, состоящих при районных (городских) народных судах. Принудительное исполнение судебных решений регулировалось разделом V ГПК и Инструкцией об исполнительном производстве, утвержденной приказом министра юстиции СССР № 22 от 15 ноября 1985 года.

В соответствии с Инструкцией об исполнительном производстве № 22 от 15 ноября 1985 года руководство деятельностью судебных исполнителей было возложено на председателей районных (городских) народных судов и народных судей. Указанные должностные лица обязаны осуществлять повседневный контроль за правильным и своевременным исполнением судебных решений, за соблюдением судебными исполнителями установленных правил исполнения и оказывать им необходимую помощь. Фактически работу судебного исполнителя полностью контролировал судья районного (народного) суда, который ежеквартально проверял работу судебного исполнителя, его финансовую деятельность, составлял акт проверки работы, особо обращая внимание на оперативность в принятии мер по исполнению судебных решений, обоснованность возврата исполнительных документов взыскателям, регулярность и качество проверок исполнения в организациях.

Судебный исполнитель, согласно Инструкции о проведении исполнительных действий, приступал к исполнительным действиям по устному или письменному заявлению взыскателя или его представителя, по заявлению прокурора и по предложению судьи, а также в других случаях, предусмотренных Законом.

Инструкцией об исполнительном производстве и разделом V ГПК были четко определены обязанности судебного исполнителя, круг его полномочий, а также все его действия при различных видах взыскания.

Судебный исполнитель меньше времени тратил на бумажную волокиту, связанную с вынесением постановлений при каждом своем действии, так как инструкцией об исполнительном производстве и ГПК это не было предусмотрено, а значит, появлялась возможность больше времени уделять реальному исполнению. Однако каждое действие судебного исполнителя могло быть обжаловано в суд.

Таким образом, государством осуществлялся жесткий контроль за принудительным исполнением судебных решений и других актов. Судьи контролировали закрепленных за ними судебных исполнителей и, что немаловажно, были заинтересованы в исполнении собственных судебных решений. Помимо контроля, судьями оказывалась практическая помощь по исполнению судебных решений в виде дачи рекомендаций, пояснений, разъяснений в тех или иных случаях, и это практически полностью исключало юридические ошибки и противоправные действия судебных исполнителей по отношению к сторонам исполнительного производства.

Особыми мерами государственной защиты, предусмотренными Законом Украины «О государственной защите работников суда и правоохранительных органов», судебный исполнитель был защищен от незаконных посягательств на жизнь, здоровье, жилище и имущество свое и близких родственников в связи со своей служебной деятельностью.

Немаловажным было и то, что в соответствии с Указом Президента № 128 от 4 марта 1992 года судебным исполнителям выплачивалось вознаграждение в размере 5 % сумм, взысканных ими с должников.

Таким образом, на мой взгляд, судебный исполнитель был действительно защищен государством.

Законами Украины «О государственной исполнительной службе» и «Об исполнительном производстве» законодатель создал новый орган исполнения решений судов и вывел его из судебной власти в исполнительную, фактически уничтожив при этом хорошо отлаженную систему исполнения судебных решений и других актов государства.

После вступления в силу законов Украины «О государственной исполнительной службе» и «Об исполнительном производстве» государственный исполнитель был выведен из структуры судебной ветви власти; на него перестал распространяться Закон Украины «О государственной защите работников суда и правоохранительных органов», так как исполнительная служба — это и не судебный, и не правоохранительный орган.

Государственных исполнителей лишили премиального вознаграждения, предусмотренного Указом Президента Украины «Об условиях оплаты труда работников судов и государственных нотариальных контор» № 128 от 4 марта 1992 года. Однако законодатель в статьях 46, 47 Закона Украины «Об исполнительном производстве» все-таки «учел» интересы государственных исполнителей, предоставив им денежную премию вместо неограниченных 5 % (вышеупомянутый Указ Президента Украины № 128 от 4 марта 1992 года) — 2 %, но не более 30 (это на сегодня) необлагаемых минимумов доходов граждан, что на сегодня составляет 510 грн, с них еще удержат все необходимые налоги и отчисления, составляющие около 40 %, и на руки государственный исполнитель получит порядка 300 грн.

Тем не менее законодатель в статье 46 Закона Украины «Об исполнительном производстве» вводит новое понятие — так называемый исполнительный сбор в размере неограниченных 5, а в последующем также неограниченных 10 % от суммы долга, который взыскивается с должника, не исполнившего решение в добровольном порядке.

Таким образом, получается следующая ситуация. Предположим, государственный исполнитель по исполнительному производству взыскал с должника, не исполнившего решение в срок, предоставленный ему для добровольного исполнения, в пользу взыскателя долг в размере 100 000 грн и исполнительный сбор в размере 10 000 грн, значит, госисполнитель получит денежную премию в размере примерно 300 грн, а 9700 грн будут перечислены в бюджет. Более того, обычно такие должники, «договариваются» с государственными исполнителями за вполне приемлемое «вознаграждение» затянуть исполнительное производство на длительный период или вообще надеются присужденный долг не заплатить никогда. И получается, что в этой ситуации выигрывает должник, а взыскатель остается только с решением суда и без денег. Есть и обратная сторона медали, когда взыскатель знает о работе государственных исполнителей не понаслышке и его пугает реальная перспектива так называемого «футбола» и неполучения денег. Тогда взыскатель «договаривается» с исполнительной службой: и тут как по мановению волшебной палочки у должника арестовывают все денежные вклады и счета в банках, описывают его имущество и тут же реализуют, после чего «договорившийся» взыскатель получает свои отсуженные деньги, а должник пишет жалобы во все инстанции на неправомерные действия государственных исполнителей…

Такая позиция органа, принудительно исполняющего судебные решения, просто недопустима, так как она подрывает государственный авторитет и доверие к судебной власти (зачем обращаться в суд, если исполнение судебного решения может затянуться на годы?). Более того, дискриминирует лиц по имущественному положению.

Однако нельзя сказать, что наш законодатель не пытается исправить сложившуюся ситуацию. С 1999 по 2006 год в Закон Украины «Об исполнительном производстве» внесено уже 27 изменений. Это, опять же, подтверждает то, что вновь созданный орган принудительного исполнения судебных решений не выполняет возложенные на него функции. И все-таки, на мой взгляд, несмотря на все усилия законодателя, положение не изменилось — исполнительные службы работают из рук вон плохо. Процветает коррупция, решения судов и других государственных органов не исполняются, в отделы государственных исполнительных служб набирают неквалифицированных работников, которые своими действиями наносят сторонам исполнительного производства и государству непоправимый вред.

Следует также обратить внимание на то, что на одного государственного исполнителя в среднем по городу приходится более 5 тысяч исполнительных производств в год. И по каждому необходимо совершить предусмотренные Законом действия (напечатать постановление об открытии исполнительного производства, направить запросы для выявления имущества должника и пр.). Даже если государственный исполнитель будет проводить по 24 часа в сутки на рабочем месте, то времени хватит на выполнение только бумажной работы. И поэтому исполнить все поступающие в исполнительную службу документы просто невозможно физически. Кроме того, несмотря на загрузку, помимо ежеквартальных отчетов, государственные исполнители постоянно готовят какую-либо информацию вышестоящему руководству, предоставляют дополнительные отчеты и т.д., не говоря уже о написании ответов на многочисленные жалобы и обращения граждан. Вот поэтому государственный исполнитель и выбирает только те исполнительные производства, за которые «просят», оставляя все остальные на потом.

Анализируя опыт российских коллег, тем более что законы Украины «О государственной исполнительной службе» и «Об исполнительном производстве» являются, по сути, порезанными и переведенными на украинский язык копиями федеральных законов Российской Федерации «О судебных приставах» и «Об исполнительном производстве» соответственно, хотелось бы обратить внимание на следующее.

21 октября 1997 года в Российской Федерации вступил в законную силу Федеральный закон «О судебных приставах» от 21 июля 1997 года, цель которого — реформирование органа принудительного исполнения судебных решений и других актов. В соответствии с вышеупомянутым Законом была создана Федеральная служба судебных приставов (ФССП), которая должна обеспечить установленный порядок деятельности Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего арбитражного суда РФ, судов общей юрисдикции и арбитражных судов; организовать принудительное исполнение судебных актов судов общей юрисдикции и арбитражных судов, а также актов других органов, предусмотренных законодательством РФ об исполнительном производстве.

Данный Закон определил положение судебного пристава в системе правоохранительных органов РФ и предоставил ему расширенные полномочия по исполнению судебных решений и других актов, а также социальные гарантии и государственную защиту.

Согласно этому Закону, в зависимости от исполняемых обязанностей судебные приставы подразделяются на обеспечивающих установленный порядок деятельности судов и исполняющих судебные акты и акты других органов.

Судебный пристав по обеспечению установленного порядка деятельности судов при исполнении служебных обязанностей имеет право: обращаться за помощью к сотрудникам милиции, органов безопасности, военнослужащим внутренних войск; применять физическую силу, специальные средства и огнестрельное оружие в случаях и порядке, предусмотренных данным Федеральным законом. У такого пристава полномочия судебного милиционера, а подчиняется он непосредственно старшему судебному приставу, возглавляющему подразделение судебных приставов.

Фактически в соответствии с этим Законом в России было создано вооруженное силовое подразделение Министерства юстиции РФ, деятельность которого направлена на качественное исполнение судебных решений, обеспечение нормального функционирования судов, а также укрепление судебной ветви власти.

Сравнивая статистические данные исполнения судебных решений российских и украинских судебных исполнителей, видно, что процент исполнения значительно выше у ФССП РФ, чем у ГИС Украины. А ведь российский и украинский законы «Об исполнительном производстве» мало чем отличаются.

Многие юристы-практики, пытаясь поднять исполнение судебных решений на Украине и искоренить процветающую коррупцию в исполнительных службах, предлагают это сделать путем внесения изменений в законы Украины, таким образом реформируя орган исполнения судебных решений, чтобы он наконец-то начал нормально функционировать.

Одни предлагают вернуть государственных исполнителей под теплое крылышко судов, другие — увеличить исполнителям заработную плату, третьи — усилить санкции и ответственность за коррупционные деяния, повысить квалификационные требования к государственному исполнителю и др.

Очень интересное мнение высказала Светлана Щербак в своей статье «НебезуЧастная исполнительная служба» («ЮП» № 5 (423) от 31 января 2006 года). Автор статьи видит решение проблемы неисполнения судебных решений в создании частных исполнительных служб как альтернативы государственным. Однако, как признается автор, создание альтернативы в виде частной исполнительной службы требует тщательной проработки, внесения изменений во многие законодательные акты Украины и создания новых органов государственной власти. На мой взгляд, такое решение проблемы на данном этапе развития Украины просто невозможно.

Полагаю, что улучшить исполнение судебных решений на Украине можно путем внесения следующих изменений в законодательные акты.

1. Переименовать государственных исполнителей в судебных исполнителей-приставов (правильно говорил всем известный капитан Врунгель: «Как вы яхту назовете, так она и поплывет!»). Я убежден, что это высказывание относится к названиям и законов, и определенных служб. На мой взгляд, не совсем удачно назвали в новом Законе судебных исполнителей. Большинство населения Украины, к сожалению, не знает, что такое ГИС, чем она занимается и какие у нее полномочия. Однако и на Украине, и в России, и во всех странах СНГ знают, что такое и чем занимается ФССП. Как правило, когда государственный исполнитель представляется перед стороной в исполнительном производстве, в ответ слышится: «Откуда? Из исполкома что ли?! Мы вас не вызывали!»

2. Оплата должна быть пропорциональна выполненной государственным (судебным) исполнителем работе. Я предлагаю исполнительный сбор, взысканный с должника, зачислять на специальный счет районной исполнительной службы, аккумулировать там средства и распределять ежеквартально примерно следующим образом. После оплаты всех текущих платежей, а также расходов на материально-техническое обеспечение службы (марки, конверты, канцелярские принадлежности, оргтехника), оставшиеся денежные средства направлять на выплату не облагаемого налогами денежного вознаграждения государственным исполнителям таким образом:

— начальник отдела имеет право на получение премиального вознаграждения, но не более 10 % от суммы, подлежащей распределению;

— заместитель начальника отдела имеет право на получение вознаграждения, но не более 5 % от суммы, подлежащей распределению;

— остальные денежные средства распределяются пропорционально вложенному труду между судебными исполнителями по утвержденному начальником распоряжению. Распоряжение начальника о распределении премиального вознаграждения может быть обжаловано в суд.

В случае удовлетворения судом иска о взыскании с отдела ГИС денежных средств, по исполнительному документу, выданному судом, денежные средства в пользу взыскателя списываются со специального счета исполнительной службы государственным казначейством.

Если исполнительные документы на списание денежных средств поступили в казначейство в течение операционного времени и на счете службы нет денежных средств или их недостаточно, то казначейство исполняет эти исполнительные документы частично, по мере поступления денежных средств, и находятся они в казначействе до полного исполнения. Принятие вышеуказанной поправки решит сразу несколько проблем. Это и достойное премиальное вознаграждение судебных исполнителей, и полное исчезновение коррупции в исполнительных службах, и проблема возмещения вреда, нанесенного исполнительной службой своими действиями или бездействием. Более того, такая материальная стимуляция серьезно повлияет на квалификацию сотрудников ГИС и будет серьезным стимулом в работе судебных исполнителей.

Критики могут справедливо возразить, что бюджет нашего государства сильно уменьшится и это негативно повлияет на развитие социальных программ. Да, я полностью согласен с тем, что исполнительный сбор, взыскиваемый исполнительными службами, ощутимо пополняет бюджет, однако до 1999 года понятия исполнительного сбора вообще не существовало. Более того, непосредственно из бюджета по решению судов выплачивается возмещение вреда, нанесенного органами ГИС. Если на наше родное правосудие можно оказать давление и, когда бюджет совсем пустой, просто неофициально запретить выносить решения в пользу обиженных ГИС юридических и физических лиц, то Европейскому суду никак этого не запретишь. Согласно статистическим данным, в 2002 году было вынесено одно решение Европейского суда по правам человека против Украины, в 2003 — 6, в 2004 — 13, а в 2005 — 120. Подавляющее большинство дел, по которым Европейский суд вынес решения в 2005 году, касалось неисполнения или длительного исполнения решений национальных судов (67 дел).

3. Обеспечить судебных исполнителей при исполнении судебного решения вооруженной государственной охраной, имеющей право применять физическую силу, специальные средства и огнестрельное оружие в случаях и порядке, предусмотренных законами Украины. В данном случае есть альтернатива: можно пойти российским путем, внести изменения в Закон Украины «О государственной исполнительной службе» и создать при исполнительной службе специальное подразделение из исполнителей, либо воссоздать судебную милицию и возложить на нее такие же функции. Лично я склоняюсь к первому — российскому варианту.

4. Упростить порядок передачи арестованного имущества на реализацию. В соответствии с пунктом 5.12 Инструкции о проведении исполнительных действий вышеуказанный порядок сильно бюрократизирован. Иногда взыскателю приходится ждать свои отсуженные деньги годами даже при наличии у должника имущества для полного погашения долга.

5. Несмотря на то что в соответствии с Законом Украины «О внесении изменений в законы Украины «О государственной исполнительной службе» и «Об исполнительном производстве»» № 1095-IV от 10 июля 2003 года было внесено изменение в статью 8 Закона Украины «Об исполнительном производстве» и надзор за законностью деятельности судебных исполнителей был снят, я считаю, что его необходимо снова ввести. И надзирать за законностью исполнительного производства должны исключительно суды. Более того, я предлагаю установить специальный порядок вызова, допроса и привлечения государственных (судебных) исполнителей к уголовной ответственности. Закрепить на законодательном уровне путем внесения изменений в соответствующие законодательные акты, что любой силовой орган (СБУ, прокуратура, милиция) имеет право привлечь судебного исполнителя к уголовной ответственности, задержать, вызвать для дачи пояснений и показаний не иначе, как по мотивированному постановлению суда.

И в заключение я хотел бы добавить, что исполнение судебных решений является неотъемлемой частью основного права человека на судебное разбирательство. Поэтому эффективность системы исполнения судебных решений имеет первостепенную важность для функционирования судебной системы в целом. Только реальное обеспечение права гражданина на справедливый суд в разумные сроки может сохранить и повысить доверие общества к власти, обеспечивающей воплощение восстановленной судом справедливости. Эффективность мер по обеспечению исполнения судебных решений так же, как и статус, и уровень подготовки судебных исполнителей являются ключевыми в организации всей нашей судебной системы. И я все-таки надеюсь, что законодатель создаст такую судебную власть, которая сможет работать на людей.

ОРЛОВ Александр — юрисконсульт ГП «Харьковская биофабрика», г. Харьков