Недавно прочитал очередную новость о желании правительства уменьшить давление на бизнес путем уменьшения количества проверок.

Очередной красивый посыл в сторону бизнеса, с правильностью которого никто не спорит. Однако парадокс ситуации заключается в том, что ни уменьшение, ни увеличение проверок субъектов хозяйствования практически никак не отражается на свободе ведения бизнеса, равно как и на инвестиционном климате страны.

Занимаясь адвокатской практикой в сфере защиты бизнеса, постоянно сталкиваешься с «творчеством» проверяющих, от которого необоснованно страдают субъекты хозяйствования. По этому поводу много сказано и написано, ничего нового я здесь не открою.

Однако на одном направлении сложившейся в последние годы практики налоговой службы хотелось бы остановиться чуть подробнее.

Уголовный инструмент

Речь идет о повсеместном использовании Министерством доходов и соборов Украины (Миндоходов) в качестве аргумента в публично-правовом споре с плательщиком налогов в рамках обжалования выводов актов проверок и налоговых уведомлений-решений, такого инструмента, как уголовное производство.

Уголовно-процессуальный кодекс, действовавший до 20 ноября 2012 года, предусматривал такую стадию уголовного процесса, как возбуждение уголовного дела. Для того чтобы вынести постановление о возбуждении уголовного дела, налоговой милиции надо было постараться (провести доследственную проверку, обосновать наличие поводов к возбуждению дела и наличие достаточных оснований, свидетельствующих о совершении преступления).

Действующая же редакция Уголовного процессуального кодекса (УПК) Украины позволяет следователю, прокурору начать уголовное производство всего лишь путем внесения сведений в Единый реестр досудебных расследований, который ведется в электронном формате.

Данное действие, которое служит отправной точкой в уголовном судопроизводстве, не подлежит обжалованию ни в судебном порядке, ни в порядке прокурорского надзора. Судебный контроль законности действий уполномоченных на то государством лиц на данной стадии отсутствует.

При этом следователь либо прокурор, инициировавший уголовное производство по факту уклонения от уплаты налогов, не несут никакой ответственности в случае необоснованного начала досудебного расследования.

Доводы о том, что далеко не каждое доначисление плательщику налогов сумм денежных обязательств перед бюджетом по результатам проверки является следствием совершения преступления, предусмотренного статьей 212 Уголовного кодекса (УК) Украины, следователем, равно как и прокурором, попросту игнорируются.

Справедливая игра

Налоговый кодекс (НК) Украины предусматривает, что плательщик налогов имеет право подать возражения на выводы акта проверки, а также инициировать процедуру административного либо судебного обжалования налогового уведомления-решения в случае принятия такового по результатам проверки.

Подобные споры относятся к категории публично-правовых и рассматриваются административными судами в порядке, установленном Кодексом административного судопроизводства Украины, а никак не в порядке уголовного судопроизводства.

Одно исключает другое, поскольку либо имеет место факт совершения преступления, которое расследуется следователем, прокурором, а затем рассматривается судом в соответствии с положениями Уголовного и Уголовного процессуального кодексов, либо имеет место публично-правовой спор, рассматриваемый через призму Налогового кодекса и Кодекса административного судопроизводства Украины.

Тем самым публично-правовой спор компании по вопросу спорного применения тех или иных норм налогового законодательства Украины — это одно, а уголовное производство по факту умышленного уклонения служебными лицами компании от уплаты налогов и сборов, которое привело к фактическому непоступлению средств в бюджет в значительном размере, — абсолютно другое.

Следует отметить, что во многих случаях и предмета публично-правового спора по сути-то нет, поскольку выводы акта проверки о нарушениях налогового законодательства не имеют ничего общего с положениями закона и представляют собой плод воображения.

На практике получается, что если компания не согласна с выводами акта проверки, подает возражения и обжалует в суд налоговое уведомление-решение, то она втягивается в длительный административный судебный процесс, предметом которого являются спорные выводы служебных лиц контролирующего органа как субъекта властных полномочий.

Параллельно с рассмотрением судом административного дела в отношении служебных лиц несогласного с контролирующим органом плательщика налогов нередко инициируется уголовное производство, основанием для которого являются все те же выводы акта проверки, сделанные указанными в предыдущем абзаце лицами.

Как правило, в качестве представителя от контролирующего органа в административный суд ходит сотрудник его юридической службы. То есть судебный процесс по рассмотрению иска плательщика налогов проходит без участия проверяющих.

В уголовном же производстве досудебное расследование осуществляется следователем, прокурором. Если инспекторов, проводивших проверку, допрашивают в качестве свидетелей, то это бывает крайне редко и не влечет никаких последствий для них. Тем самым интересы основных действующих лиц — виновников проблем плательщика налогов ни уголовное, ни административное дело никак не затрагивает. Главная задача — выдать готовый акт проверки с выводами о нарушении налогового законодательства, на основании которых доначисляются суммы денежных обязательств перед бюджетом, да еще со штрафными санкциями.

Такое состояние дел порождает ощущение безнаказанности и вседозволенности сотрудников Миндоходов, проводящих проверки. Повлиять на него в значительной степени может только установление персональной (имущественной и дисциплинарной) ответственности каждого проверяющего, подписавшего акт проверки, за незаконное проведение проверки, за нарушения закона, допущенные при ее проведении, а самое главное — за необоснованные выводы в таком акте.

То же касается необходимости введения персональной ответственности уполномоченных лиц, рассматривающих возражения плательщика налогов на акт проверки, а также подписавших уведомление-решение.

По крайней мере этим будет достигнут справедливый баланс персональной ответственности — ответственности служебных лиц Миндоходов и ответственности служебных лиц плательщика налогов, отвечающих за правильность начисления и уплаты налогов в бюджет.

Последние несут персональную ответственность перед компанией и ее собственниками. Я уже не говорю о моральных и репутационных потерях управленца, ставшего основным фигурантом необоснованно начатого уголовного производства.

Игра по таким правилам будет справедливой.

В случае же, когда имеются основания для привлечения виновного к уголовной ответственности, как правило, все заканчивается увольнением по собственному желанию.

Самое интересное то, что в соответствии с пунктом 21.3 статьи 21 Налогового кодекса Украины вред, причиненный неправомерными действиями должностных лиц контролирующих органов, подлежит возмещению за счет средств государственного бюджета, предусмотренных таким контролирующим органам.

В чем воспитательный смысл этой нормы, если вред, причиненный должностным лицом Миндоходов плательщику налогов, должен возмещаться не за счет виновного в причинении вреда служебного лица, а за счет налогов, уплачиваемых этим же плательщиком налогов?

Интересная ответственность

Я не затронул еще одного вида ответственности (и самого интересного) — уголовной.

В соответствии с положениями НК Украины и Закона «О государственной службе» должностные лица контролирующих органов являются государственными служащими.

Статья 19 Конституции Украины предписывает органам государственной власти и их служебным лицам действовать исключительно на основаниях, в пределах полномочий и способом, которые установлены законами и Конституцией Украины. Положения статьи 21 НК Украины еще более конкретизируют обязанности должностных лиц контролирующих органов.

Что касается построения налогового законодательства Украины, то здесь все просто — споров относительно применения прямых и недвусмысленных предписаний у контролирующих органов и плательщиков налогов не возникает.

В отношении остального действует «золотое правило», установленное подпунктом 4.1.4 пункта 4.1 статьи 4 НК Украины, в соответствии с которой налоговое законодательство Украины базируется на основе презумпции правомерности решений плательщика налогов в случае, если норма нормативно-правового акта или нормы разных нормативно-правовых актов допускают неоднозначную (множественную) трактовку прав и обязанностей плательщика налогов или контролирующих органов, вследствие чего имеется возможность принять решение как в пользу плательщика налогов, так и в пользу контролирующего органа.

Неисполнение этой обязанности, равно как и явно неправильное применение однозначно трактуемых норм налогового законодательства Украины, либо внесение в акт проверки сведений, не соответствующих действительности, можно квалифицировать (в зависимости от умысла и объективной стороны деяний) как злоупотребление служебным положением (статья 364 УК Украины), либо превышение власти и служебных полномочий (статья 365 УК Украины), либо служебную халатность (статья 367 УК Украины).

При этом акт проверки — это официальный документ, и умышленное внесение в него служебными лицами контролирующего органа заведомо ложных сведений влечет за собой привлечение к уголовной ответственности по статье 366 УК Украины (служебный подлог).

Проведение досудебного расследования по данной категории преступлений отнесено к подследственности органов прокуратуры.

С учетом национальной ментальности правоохранительных органов вряд ли стоит надеяться, что в этом направлении государством будет проявлена инициатива. Только принципиальная защитная реакция плательщиков налогов на нарушения закона контролирующими органами и их служебными лицами, особенно в разрезе уголовного права, будет способствовать формированию надлежащей правовой культуры проведения проверок и повышению их качества.

ЕФИМЕНКО Владимир — адвокат адвокатского объединения «Головань и Партнеры», г. Донецк