Концепция реформирования органов нотариата на Украине, утвержденная приказом Министерства юстиции Украины от 24 декабря 2010 года № 3290/5 (Концепция), вызвала негативное впечатление у автора этой статьи и заставила взяться за перо потому, что многие его работы были посвящены проблемам нотариата, несколько проектов законов «О нотариате» уже были публично проанализированы, что породило враждебное к нему отношение. Но не высказаться, прочитав такую Концепцию, невозможно.

Возникает вопрос: сколько можно реформировать органы нотариата, если уже целесообразно основательно изменять и дополнять процедуру их деятельности? Сколько можно говорить о неопределенности статуса частного или государственного нотариуса и других, когда в Концепции нужно излагать направления реформирования и конкретизировать, что ожидается получить для нотариусов, отдельного гражданина и общества, Минюста, государства?

Поэтому, анализируя Концепцию буквально, становится просто удивительно, когда проблема определена как отсутствие комплексных программ стажировки лиц и повышения квалификации, а в результате предлагается создать Академию нотариата как учебное заведение для подготовки специалистов в сфере нотариата. То есть вместо разработки соответствующих программ будет создано учебное заведение?!

Но для создания учебного заведения потребуются значительные средства, а перед этим необходимо определить, на каких принципах его создавать: государственных, коммунальных, частных или по принципу самоуправления и т.п. Возможно, Минюст найдет собственные средства и помещения для такой «новостройки», но зачем Минюсту учебное заведение, которое будет выпускать частных, а не государственных нотариусов? Последние концепции реформирования нотариата свидетельствуют о том, что государственные нотариальные конторы будут исчезать, поэтому готовить частных нотариусов за государственные средства нерационально, если другое не будет обосновано. Вправе ли Минюст вообще поднимать вопрос о создании учебного заведения, ответ на этот вопрос найти в концепции невозможно. При этом даже не затрагиваются вопросы низкого уровня квалификации нотариусов.

Если взять проблемы создания комплексных программ стажировки и повышения квалификации лиц, совершающих нотариальные действия, как реальные, то возникает вопрос: а как до этого времени функционировала и сейчас осуществляется стажировка лиц и чему учили нотариусов на курсах повышения квалификации? Нужно принять во внимание и другой важный аспект: а на кого возлагается создание таких программ Минюстом? В Концепции не сформулировано, кому предполагается поручить это важное научно-методическое задание.

Продолжая анализировать шаги «следующего обеспечения функционирования преобразованной системы», нельзя не обратить внимание и на шаг второй. В частности, возникает вопрос: как повлияет «внесение в классификатор областей права изменения относительно выделения отдельной области — нотариального процесса» на деятельность нотариусов, консулов, Минюста… и зачем это последнему? Действительно, научные наработки важны для развития нотариата, но здесь необходимо налаживать сотрудничество Минюста с учебными и научными заведениями, согласовывать тематику диссертационных исследований, даже премировать авторов диссертационных исследований, получивших существенные результаты для развития нотариата. При этом уже довольно много диссертационных исследований было защищено по проблемам нотариата, и их авторы могли бы принять участие в разработке Концепции, в научно-консультативных советах при Минюсте, стать разработчиками соответствующих программ стажировки лиц и повышения квалификации.

Еще в 2001 году поднимался вопрос о необходимости создания обоснованной программы обучения студентов в высших учебных заведениях не только Ми­нистерством образования и науки, но и обязательное ее согласование с Минюстом, но это предложение так и осталось невнедренным. Если же идти за ­гипотезой ­создания Академии нотариата как специального учебного заведения для подготовки специалистов в сфере нотариата, то целесо­образно обосновать систему и программу подготовки таких специалистов. Таким образом, перед Минюстом возникнет ­дополнительный вопрос относительно программ обучения студентов, стажеров, повышения квалификации нотариусов, то есть количество проблемных вопросов не уменьшится, а увеличится. Кроме того, выпускники Академии должны в последующем трудо­устраиваться, но это нереально осуществить.

Третий шаг вообще назвать обоснованным тяжело, поскольку приведение в соответствие подзаконных нормативно-правовых актов с действующим законодательством целесообразно более четко сформулировать, то есть необходимо редактирование этого пункта. Если же анализировать данное положение в общем, то это постоянная задача Минюста — приводить свои нормативные акты в соответствие с требованиями законодательства, а не концептуальный вопрос реформирования.

Если же буквально анализировать четвертый пункт, то эта новелла заслуживает особого внимания, поскольку правила этики нотариусов «принимать на законодательном уровне» Минюсту никто не позволит. Пока что на законодательном уровне работает лишь Верховный Совет Украины.

Пятый шаг вообще назвать логическим невозможно по нескольким основаниям. Во-первых, Минюст не должен заниматься созданием профессиональной самоуправляемой организации нотариусов, поскольку такие организации не могут создаваться государственным учреждением. Другими словами, такие организации должны быть государственными, а не самоуправляемыми. Во-вторых, сегодня рядовой гражданин может не замечать существование Нотариальной палаты, но этого не может делать Минюст, который просто должен согласовывать свои действия с этим самоуправляемым органом. Если же признать существование Нотариальной палаты, тогда необходимо говорить о содействии в создании новой или второй Нотариальной палаты, согласовании действий Минюста с Нотариальной палатой и т.п. Поэтому трудно представить, что только в течение 2012—2015 годов будет создана профессиональная организация нотариусов, если она уже реально существует.

Из анализа других сроков следует, что предполагается в течение 2010—2012 годов принять базовые законы, но какие и сколько их будет?

Поэтому обратим внимание на те первоочередные меры, которые сформулированы в Концепции.

Действительно, можно согласиться с необходимостью внесения существенных изменений в Порядок совершения нотариальных действий нотариусами Украины и другие нормативные акты, но это нужно делать согласованно с разработкой нового Закона Украины «О нотариате» или, как предлагают депутаты, Нотариального процессуального кодекса. Иначе будет как всегда, Порядок совершения нотариальных действий нотариусами Украины будет отличаться от соответствующего Закона, но это, несмотря на современное состояние, недопустимо. Поэтому указанные базовые нормативные акты должны разрабатываться и вводиться в действие единым пакетом. При внесении изменений в Закон аналогичные изменения должны вноситься в Порядок, а не наоборот.

Трудно представить, что произойдет с нормативными актами, когда их количество искусственно будет уменьшаться, а не их содержание будет синтезироваться. Но именно об уменьшении количества подзаконных нормативно-правовых актов говорится в Концепции, и в ней отсутствуют способы достижения желаемого результата.

Для нотариусов страшным может оказаться положение не относительно определения критериев для оптимального обеспечения населения нотариальными услугами, а реализация фразы «…чрезмерная концентрация предоставления нотариальных услуг в столице Украины — г. Киеве и областных центрах». Вопрос заключается в том, что лишить статуса «лишнего» нотариуса в современных условиях нельзя, поскольку для этого должны существовать законные основания. Поэтому попытки выдвигать дополнительные и искусственные требования к рабочему месту частного нотариуса, который уже работает, едва ли пройдут. И на этом основании может быть начата «зачистка» частных нотариусов и т.п. Но данное положение противоречит статье 58 Конституции Украины, в которой четко сформулировано, что законы и другие нормативно-правовые акты не имеют обратного действия во времени, кроме случаев, когда они смягчают или отменяют ответственность лица.

Поэтому положение относительно чрезмерной концентрации предоставления нотариальных услуг в столице Украины — г. Киеве и областных центрах пока что в программе не имеет решения, следовательно, нетрудно спрогнозировать, что оно будет решаться индивидуально относительно отдельных нотариусов, но одновременно и коллективно, поскольку программа нуждается в выполнении не относительно одного нотариуса. Поэтому можно ожидать увеличения количества проверок деятельности нотариусов.

Данное условие может считаться и прогрессивным, если бы «лишних» нотариусов можно было перевести в отдельные регионы, где с предоставлением нотариальных услуг существуют проблемы. Но данное программное положение ориентировано на искусственное уменьшение конкуренции среди нотариусов, поскольку доходы подавляющего большинства нотариусов в условиях финансового кризиса существенным образом уменьшились. Именно поэтому тот министр юстиции, который действительно заслужил уважение, поскольку именно он существенно увеличил квоты и таким образом к тому времени устранил коррупцию, теперь был «сагитирован» на то, чтобы определять критерии для оптимального обеспечения населения нотариальными услугами.

Но это парадокс, поскольку оптимальными для населения являются те условия, когда нотариусов как можно больше, что предоставляет возможность выбирать из нескольких нотариусов наилучшего, при этом далеко не перемещаясь. Кроме того, значительное количество нотариусов приводит к тому, что нотариусы не повышают существенно стоимость своих услуг и т.п. Поэтому вопрос может подниматься об оптимальном количестве нотариусов, способных работать с определенным доходом на определенной территории. Это квинтэссенция определения критериев для оптимального обеспечения населения нотариальными услугами. Но определить такие критерии невозможно, поскольку они зависят от желаемого нотариусами уровня доходов, а они очень различаются. Оптимизм у опытных нотариусов должен вызвать тот аспект, что многие, особенно молодые нотариусы, уже заявляют о своем банкротстве, закрывают рабочие места, поэтому и количество лиц, желающих стать нотариусами, должно постепенно уменьшаться. Поэтому необходимо дождаться, когда количество нотариусов уменьшится естественным, а не административным путем. В связи с этим заявления Минюста, что существует проблема «чрезмерной концентрации предоставления нотариальных услуг в столице Украины — г. Киеве и областных центрах» некорректны по отношению к гражданам Украины.

Когда раньше поднимался среди проблемных вопросов вопрос отсутствия комплексной программы повышения квалификации лиц, совершающих нотариальные действия, а потом предлагается разработка и утверждение Порядка повышения квалификации кадров, работающих в сфере нотариата, то возникает вопрос о несогласовании проблем со способами их решения. Вопрос здесь даже не в названии акта, а в том, что и как предлагается излагать. Это не студенты, а опытные специалисты, поэтому им необходим материал, который им незнаком и может их заинтересовать. Таким образом, каждый этап ­повышения ­квалификации ­должен ­отличаться тем, что, кроме новейших ­гипотез ученых, требуется акцентировать внимание на новеллах законодательства. Отсюда следует, что повышение квалификации может быть плановым, а также внеплановым, когда состоялись существенные изменения в законодательстве и т.п. Поэтому пути повышения квалификации могут быть традиционными, когда нотариусов «будут загонять» на курсы и читать все, на что способны приглашенные преподаватели. Другой путь, когда нотариусы сами должны избирать преподавателей, темы занятий и т.п.

Первый способ повышения квалификации более простой, поскольку нотариусы, как свидетельствует предыдущая практика, будут платить не только за обучение, проживание и т.п., а и за то, чтобы пройти повышение квалификации, но на своем рабочем месте, поскольку они не желают напрасно тратить время. В таком случае и преподавателям платить можно значительно меньше, поскольку такие функции у нас могут выполнять даже сами нотариусы.

Второй способ, по которому действуют конкуренты курсов повышения квалификации, — это приглашение известных ученых, специалистов в области материальных норм и нотариата, которым, кстати, платят достаточно большие средства. Поэтому на такие круг­лые столы нотариусы идут более охотно и не по принуждению, но такие занятия не входят в программы повышения квалификации, поэтому не засчитываются. Изложенное дает возможность сделать вывод, какой способ повышения квалификации изберет Минюст и каким образом это будет отображено в Порядке.

Как красиво указано в другом положении Концепции, «с целью сохранения единства регулирования организации нотариальной деятельности и порядка ее осуществления», но почему-то предлагается подготовить проект Закона Украины «О нотариате и организации нотариальной деятельности на Украине». То есть в первом анализируемом предложении квинтэссенция «организация нотариальной деятельности» и «порядок ее осуществления», а в названии проекта «нотариат» и «организация нотариальной деятельности». Но возникает вопрос: что же представляет собой тогда нотариат? Кроме того, из анализируемого абзаца следует вопрос: а каким образом принятие Закона обеспечит функционирование уже реформированного нотариата и каким непосредственно нормативным актом будет реформироваться нотариат? Автор честно старается понять позицию авторов, но не воспринимает позицию разработчиков Концепции, зачем создавать еще дополнительное название законопроекта, которое хуже существующего? Почему не принимается во внимание уже предложенный Верховному Совету Украины проект Нотариального процессуального кодекса, который лучше на порядок от всех ранее принятых и обнародованных, и на его базе не создается соответствующий кодекс?

Просто трудно комментировать, когда разработчики Концепции применяют сроки и понятия, неадекватные содержанию и функциям нотариата. Так, в Общих положениях Концепции снова применяется выражение «институт нотариата», но не раскрывается этот термин.

И с каких пор «нотариус стал представителем государственной публичной власти»? Какая вообще власть существует у нотариуса? Получается, что государство предоставляет власть самоуправляемой организации?!

А чего стоит выражение: «Отсутствием законодательно закрепленных морально-этических и профессиональных правил поведения в нотариальной деятельности, системы ценностей»? Получается, что морально-этические и профессиональные правила поведения в нотариальной деятельности встречаются, хотя нотариальная деятельность должна осуществляться с соблюдением требований законодательства и надлежащим выполнением прав и обязанностей, которые должны быть четко установлены в нормативных актах.

Это лишь первые впечатления от ознакомления с Концепцией и их изложение в экспромтном варианте одним автором, если же к этому добавить замечания, которые возникнут позднее, и предложения других ученых, то от концепции мало что останется. Если же принять во внимание, что, вероятно, разработчики Концепции будут заниматься ее воплощением в жизнь, не обращая внимания на положения более-менее обработанного проекта Нотариального процессуального кодекса, то результат станет очевидным. Если на двух страницах допускается такое большое количество несогласований и неточностей, то что произойдет с Законом и Инструкцией о порядке совершения нотариальных действий нотариусами Украины, однозначно следует из содержания Концепции.

Что уважаемый читатель может взять из данной статьи, кроме негативных эмоций автора? Представляется, что несколько читателей смогут понять, как их подставили, но не автор статьи, а разработчики Концепции.

ФУРСА Евгений — адвокат, г. Киев