Закон Украины «О Счетной палате» у парламентариев на хорошем счету, по крайней мере в плане стабильности: за 18 лет действия его текст корректировали лишь несколько раз. Но такое завидное постоянство вскоре может быть нарушено. Судя по последней риторике западных политиков, получение Украиной материальной помощи от Европейского Союза напрямую зависит от национальной финансовой прозрачности и принятия нового закона о Счетной палате (СП). Не так давно о необходимости пересмотреть законодательные подходы к деятельности этого конституционного органа в телефонном разговоре с Президентом Украины Петром Порошенко заявил президент Европейской Комиссии Жозе-Мануель Баррозу.

Незабытое старое

Напомним: год назад функциональные возможности СП были расширены на конституционном уровне — в статью 98 Основного Закона внесены изменения, предусматривающие, что Счетная палата должна заниматься осуществлением контроля за выполнением государственного бюджета как по расходной части, так и по доходной, также прописывалось, что организация, полномочия и порядок деятельности этого органа определяются законом. Данная коррекция также была продиктована Западом — требованием основополагающих международных документов в сфере контроля за государственными финансами, в частности, Лимской декларации руководящих принципов контроля государственных финансов (1977 год), Мексиканской декларации независимости высших органов финансового контроля (2007 год). При этом эти полномочия сложно назвать новыми, поскольку доходная часть бюджета оставалась вне поля парламентского (СП действует от имени Верховного Совета Украины) зрения всего несколько лет. Следу­ет отметить, что ранее, до 2010 года, СП в течение шести лет совмещала выполнение этих функций, однако после решения Конституционного Суда Украины № 20-рп/2010 от 30 сентября 2010 года внесенные в 2004 году изменения в Основной Закон были признаны неконституционными. Тем самым Украина фактически вернулась к первоначальной редакции Конституции, в которой полномочия СП были ограничены только функциями аудита использования бюджетных средств.

Возложение на СП полномочий по контролю за выполнением бюджета как в части расходов, так и в части поступлений, по убеждению законодателей, должно было обеспечить право всего общества на получение полной, прозрачной и объективной информации о состоянии национальной экономики и государственных финансов. Правда, эту финансовую прозрачность задекларировали только в рамках Основного Закона, забыв подкрепить положениями специального — «О Счетной палате».

Очевидно, что коррекция последнего — вопрос времени, и не так давно соответствующее нормотворческое предложение уже поступило на рассмотрение парламента. Речь идет о законопроекте № 5188 (внесен народным депутатом Тарасом Кутовым), которым предлагается принять новую редакцию закона о Счетной палате. Изменения касаются не только регламентации основных принципов деятельности СП с учетом последних конституционных изменений, но и системного урегулирования ее полномочий и статуса как высшего органа внешнего аудита в сфере контроля за движением публичных финансов, расширения ее полномочий в части осуществления контроля за доходной частью государственного бюджета, поступлением и использованием средств местных бюджетов, сохранением и использованием государственной собственности, аудита государственных предприятий, а также внедрения аудита счетов, систем внутреннего контроля и подтверждения годовой финансовой отчетности и бюджетной отчетности главных распорядителей бюджетных средств.

Дань независимости

Вместе с тем инициатор данного проекта предлагает прописать дополнительные гарантии независимости деятельности этого органа. Так, в статье 1 предложенной редакции закона установлено, что Счетная палата является независимым органом внешнего государственного контроля (аудита), который создается парламентом и ему подотчетен. Для сравнения: в действующей норме, определяющей статус СП, говорится, что Счетная палата является постоянно действующим органом контроля, который создается Верховным Советом Украины, подчинен и подотчетен ему, а в статье 36  закона предусмотрено, что Счетная палата осуществляет деятельность как независимый орган контроля парламента. 

Более того, в законопроекте № 5188 предлагается ввести фактически институт неприкосновенности для членов СП. Так, в части 3 статьи 21 новой редакции, в частности, установлено, что независимость членов Счетной палаты обеспечивается «личной неприкосновенностью, необходимой для выполнения ими своих полномочий». Следует отметить, что, согласно Конституции, «личным иммунитетом» наделены лишь народные депутаты (статья 80), Президент Украины (статья 105) и судьи (статья 126).

Кроме того, гарантией независимости членов СП является установленный настоящим законом порядок назначения и досрочного прекращения их полномочий. И если подходы к процедуре назначения членов этого органа в новой версии специального закона фактически остаются прежними (все, кроме председателя, который назначается/увольняется на основании представления спикера, назначаются на должности парламентом по представлению председателя СП путем тайного голосования на семь лет с правом назначения на новый срок), то досрочное прекращение полномочий членов СП является новацией. В новой редакции статьи 23 изложен исчерпывающий перечень таких случаев: подача заявления об увольнении по собственному желанию; прекращение его гражданства; вступление в законную силу обвинительного приговора в отношении члена СП; вступление в законную силу решения суда о признании недееспособным, а также предусматривается, что решение о досрочном прекращении полномочий члена СП принимается на пленарном заседании парламента. Отметим, что в действующем специальном законе предусмотрена процедура увольнения членов СП, и только для главных контролеров СП (к слову, их в законопроекте предлагается переименовать в государственных аудиторов) в статье 11 предусмотрена возможность досрочного увольнения с должности (кроме отставки или увольнения по собственному желанию) в случае неудовлетворительного исполнения должностных обязанностей, нарушения законодательства или злоупотребления служебным положением, которое осуществляется по представлению Коллегии Счетной палаты и утверждается решением народных депутатов.

В проекте закона предлагается также прописать, что уголовное производство в отношении члена Счетной палаты может быть возбуждено только Генеральным прокурором Украины. Сейчас гарантии правового статуса должностных лиц СП урегулированы немного иначе. В статье 37 установлено, что члены СП не могут быть задержаны, привлечены к уголовной ответственности без согласия парламента, а сообщение о подозрении в совершении уголовного правонарушения указанным лицам может быть осуществлено только Генеральным прокурором Украины.

Функциональные возможности

Возвращаясь к вопросу новых подходов к функциональным возможностям СП, следует отметить, что в предлагаемой версии закона они довольно обширны.

Полномочия и рабочий инструментарий этого органа прописывается в двух статьях — 9 и 10. Первая состоит из 12 пунктов, вторая — из 17. Примечательно, что если в действующем законодательстве определенные функции СП осуществляет лишь по поручению парламента или его комитетов, то в предлагаемой редакции эта оговорка отсутствует. Среди прочего к новым «самостоятельным» задачам этого органа, наряду с осуществлением «надзора» за поступлением средств в госбюджет, предлагается также добавить контроль за «формированием, управлением, сохранением и использованием государственной собственности»; проведением тайных расходов госбюджета; использованием бюджетных средств, предусмотренных для функционирования определенных государственных институтов — Верховного Совета, Президента, Кабинета Министров, Конституционного и Верховного Судов, Уполномоченного парламента по правам человека, Высшего совета юстиции, Генеральной прокуратуры, Совета национальной безопасности и обороны Украины. Почему автор законопроекта выделяет именно эти девять «объектов» для контроля, не совсем понятно, ведь, скажем, если говорить об органах судебной власти, то, согласно статье 142 Закона Украины «О судоустройстве и статусе судей», функции главного распорядителя средств государственного бюджета Украины по финансовому обеспечению деятельности судов осуществляют, помимо Конституционного и Верховного Судов, высшие специализированные суды, а также Государственная судебная администрация Украины.

Вместе с тем к компетенции СП предлагают отнести анализ эффективности использования объектами хозяйствования всех форм собственности средств, освобожденных от налогообложения в связи с предоставленными льготами и платежами в государственный бюджет Украины или государственные целевые фонды, а также влияния льготных режимов налогообложения на общее состояние поступлений в государственную казну. Счетную палату наделяют и экспертными функциями: она будет проводить экспертизу экономических и финансовых расчетов, на основе которых составляют проект государственного бюджета Украины, поданного на рассмотрение парламента, и предоставлять в пределах своей компетенции консультации и разъяснения Верховному Совету Украины, Президенту, органам судебной власти, правительству и министерствам.

Принцип самостоятельности СП закрепляется не только в части осуществления контроля и экспертных оценок, но и в части реагирования на нарушения. Отметим, что сейчас инструментарий для последнего у этого органа довольно ограничен. Так, согласно пункту 14 статьи 7 специального закона, в случае выявления во время проверок, ревизий и обследований фактов присвоения денег и материальных ценностей, других злоупотреблений СП, в частности, должна передавать материалы проверок, ревизий и обследований в правоохранительные органы с информированием об этом парламента. В новой реакции закона, помимо сохранения указанного полномочия, предлагается предоставить СП право самостоятельно обращаться в суд по вопросам возмещения нанесенных государству убытков, установленных по результатам аудита, а также в случае нарушения учреждениями, предприятиями, организациями, которые проверяются, полномочий Счетной палаты и ее должностных лиц.

Выполнить задание по созданию новых законодательных реалий деятельности Счетной палаты предстоит уже новому созыву парламента. Воспользуются они законодательным наследием предшественников или создадут новый нормотворческий продукт, покажет время.