В последнее время отечественный законодательный продукт, особенно если речь идет о системных и достаточно революционных изменениях, все чаще отправляют в разные международные институции для проведения экспертизы. Особой популярностью у украинских законодателей пользуется «венецианское направление». Именно рекомендации Европейской комиссии «За демократию через право» (Венецианская комиссия), которые служат для международного сообщества эталоном демократических стандартов в Европе, нередко становятся главным аргументом в вопросе принятия того или иного закона.

Если раньше (особенно в ­последние два года) законопроекты направляли в Вене­цианскую комиссию, как правило, напрямую, минуя механизм их анализа в Верховном Совете Украины, то вскоре, не исключено, такое расписание отправки будет изменено. По крайней мере, спикер парламента Владимир Литвин уже заявил о такой возможности. По его убеждению, Украина должна направлять на оценку в международные экспертные институты только те законопроекты, которые уже были поддержаны как идеи в результате первого чтения. Мотивация такого предложения следующая. Как показывает практика, на рассмотрение профильных комитетов Верховного Совета Украины нередко поступают довольно конфронтационные проекты законов, и парламентские подразделения сразу направляют их на оценку международным экспертам. При этом иногда законодательные инициативы, прошедшие длительную иностранную ревизию, даже не вносятся на рассмот­рение в сессионный зал здания под куполом. Кроме того, сложившаяся практика постоянного апеллирования к международным экспертным институтам существенно отягощает работу последним.

Концептуальное значение

Правда, с предложением замкнуть процедуру подачи законопроектов в международные экспертные институты на украинском парламенте согласны не все. В частности, категорически против этого сопредседатель Национальной комиссии по укреплению демократии и утверждению верховенства права (Нацкомиссия), народный депутат Украины Сергей Головатый. По его убеждению, уже сам текст проекта закона должен отвечать европейским стандартам. «Что значит принятие законопроекта в первом чтении? Буквально — это согласие парламента на концептуальный подход для решения той или иной проблемы. Если документ уже принят Верховным Советом Украины в первом чтении, нельзя поменять его концепцию, а изменение нескольких его статей уже ничего не даст», — утверждает г‑н Головатый. По его мнению, правильной является процедура подачи законопроектов в международные экспертные институты сразу после их создания. Например, так, как это было с проектом закона о прокуратуре, который был разработан Нацкомиссией и сейчас находится на рассмотрении в Венецианской комиссии. Г-н Головатый прогнозирует: если Президент Украины внесет на рассмотрение парламента свой законопроект о прокуратуре (сейчас его разрабатывает рабочая группа по вопросам реформирования прокуратуры и адвокатуры, созданная главой государства — прим. ред.), то, после рассмотрения его в первом чтении, невозможно будет изменить его концепцию.

В подобной патовой ситуации отечественные законодатели уже оказывались, в частности, когда принимали в первом чтении проект закона «О мирных собраниях», разработанный еще правительством Юлии Тимошенко. Основные положения указанного законопроекта, по словам Сергея Головатого, Венецианская комиссия «разнесла в пух и прах, как такие, которые не отвечают принципу верховенства права и Европейской конвенции по правам человека». После этого возглавляемая г-ном Головатым комиссия разработала новый законопроект, который получил высокую оценку у европейских экспертов. Однако в этом случае у парламентариев не оказалось выбора: поскольку правительственный законопроект прошел первое чтение, то, несмотря на замечания международной экспертной институции, народные депутаты Украины вынуждены рассматривать его и дальше.

Взвешенная позиция

А вот народный депутат Украины, член Мониторингового комитета Парла­ментской Ассамблеи Совета Европы Юлия Левочкина, которая, к слову, сменила на этом посту Сергея Головатого, разделяет точку зрения спикера и считает, что отправлять в международные экспертные институты необходимо уже согласованные инициативы, к принятию которых будет политическая воля. По ее мнению, не стоит отвлекать международных экспертов теми законопроектами, которые «не имеют шансов быть принятыми на Украине». При этом г-жа Левочкина приводит в пример судьбу вышеупомянутого законопроекта о прокуратуре. «В глазах европейского сообщества это выглядит странно, когда для экспертизы им направляют серию законопроектов на одну и ту же тему. Разумнее было бы просить рекомендации по тем законопроектам, которые, как минимум, имеют шансы быть принятыми», — уверяет она.

Избирательный подход

В свою очередь, первый заместитель председателя Комитета Верховного Совета Украины по иностранным делам Тарас Черновол обращает внимание на то, что в механизме вынесения законопроектов на суд международной общественности единой позиции нет: «Были случаи, когда в международные экспертные институты направлялись предварительные законодательные инициативы, которые еще не были зарегистрированы в парламенте или же были зарегистрированы, но еще не внесены в повестку дня. Были случаи, когда международную апробацию проходили документы, которые Верховным Советом Украины уже были рассмотрены в первом чтении».

Вместе с тем г-н Черновол отмечает, что, в первую очередь, законодатели должны руководствоваться статьей 116 Закона Украины «О регламенте Верховного Совета Украины», согласно которой предложения и поправки к документу в процессе рассмотрения его во втором чтении могут вноситься лишь к тому тексту законопроекта (статьям, их час­тям, пунктам), который был принят за основу. «Возможности процедуры второго чтения очень ограничены», — констатирует г‑н Черновол, говоря о законопроектах, которыми предлагается внести изменения в действующие нормативные акты. Если же речь идет о совершенно новых, базовых законах, «переписанных с нуля», например, таких как недавно принятый парламентом Уголовный процессуальный кодекс Украины, то тогда, по убеждению Тараса Черновола, даже после рассмотрения в первом чтении, текст законодательной инициативы еще можно кардинально менять. Поэтому, он резюмирует, применять предложенный вариант унификации принципа внесения законопроектов в международные экспертные институции ко всем инициативам нельзя.

Что ж, если говорить об избирательном подходе, то его отечественные законодатели уже не раз применяли, по крайней мере, к механизму реализации рекомендаций международных экспертных институций. Вспомнить хотя бы судебную реформу, результатом проведения которой стало принятие Закона Украины «О судоустройстве и статусе судей». Тогда, в 2010 году, его инициаторы не раз говорили о европейском происхождении этого документа, хотя на момент его принятия официальных выводов Венецианской комиссии относительно качества предложенных изменений не было. Они появились значительно позже, с целым перечнем принципиальных замечаний. Следовательно, в вопросе принятия тех или иных изменений украинские законодатели, в первую очередь, руководствуются политической волей, а не наличием международных оценок.