Основной функцией Конститу­цион­ного Суда Украины (КСУ) является осуществ­ление конституционного контроля. То есть единственный орган конституционной юрисдикции уполномочен решать вопросы о со­ответствии Конституции Украины (конституционности) законов и других правовых актов Верховного Совета Украины, актов Президента Украины, Кабинета Министров Украины (КМУ), правовых актов Верховного Совета Автономной Республики Крым.

Тем не менее ни в одном решении КСУ, ни в одном определении о прекращении производства по делам

вследствие отмены оспариваемого акта нет ответа на вопрос: каким образом применить в таких случаях требования части 3 статьи 152 Конституции Украины, которая предусматривает, что материальный и моральный вред, причиненный физическим или юридическим лицам актами и действиями, признанными неконституционными, возмещается государством в установленном законом порядке?

Специалистам известно, что законы, другие нормативные акты могут быть временными, то есть применяться в определенный промежуток времени. Речь идет о том, что автор любого нормативного акта, из числа подлежащих конституционному контролю, может самостоятельно устанавливать порядок обретения им силы и прекращения срока действия.

При этом последствия, возникающие ввиду практического применения указанных нормативных актов, могут наносить моральный или материальный вред юридическим или физическим лицам.

Отечественная практика нормотворчества демонстрирует, что нормативные акты нередко отменяются органом, их издавшим.

Обычно, если отмена акта не продиктована решением КСУ, это происходит, как правило, в тех случаях, когда у соответствующего органа появились сомнения относительно конституционности (законности) изданных им актов.

Однако, в решении КСУ № 15-рп/2001 от 14 ноября 2001 года (дело относительно прописки) отмечается, что юрисдикция КСУ распространяется на действующие нормативно-правовые акты. Высказав такое мнение, КСУ не опирался ни на одну из норм Конституции, хотя и сделал формальную ссылку на статьи 150 и 152 Основного Закона, чем фактически навсегда сделал невозможным рассмотрение дел о неконституционности правовых актов в случае их формальной отмены.

В этом контексте показательна позиция судьи КСУ Иващенко В.И., высказанная в форме особого мнения относительно определения КСУ о прекращении конституционного производства по конституционному представлению 53 народных депутатов Украины относительно конституционности Указа Президента «О прекращении полномочий Верховного Совета Украины» от 2 апреля 2007 года.

Судья Иващенко В.И. считает, что системный анализ определений КСУ, вынесенных по результатам отказа в открытии производства по делам, когда обжалуемый акт утратил силу в связи с его отменой органом, издавшим такой акт, прекращает и правоотношения, возникшие во время действия этого акта. При этом КСУ, по мнению г-на Иващенко, не имел оснований для предположений о том, что действие такого правового акта (определенных его положений) будет возобновлено, в том числе путем издания тем самым органом государственной власти другого аналогичного по форме и содержанию правового акта.

Как отмечается в особом мнении г‑на Иващенко, позиция КСУ в таких случаях предопределялась тем, что правовые последствия утраты силы оспариваемых правовых актов (или их определенных положений) по инициативе органа государственной власти, которым этот акт был принят, были такие же, как и в случае признания КСУ их не отвечающими Конституции Украины полностью или в отдельной части и утраты вследствие этого ими силы на основании час­ти 2 статьи 152 Конституции Украины. Такой подход КСУ к оценке правовых последствий (их отождествления) отмены органом, его принявшим, и выводов КСУ о неконституционности акта является ошибочным.

Практика конституционного судопроизводства последних лет свидетельствует о том, что рассмотрение на предмет конституционности актов Верховного Совета Украины, Президента Украины или Кабинета Министров Украины, имеющих значительный резонанс в обществе или задевающих имущественные права граждан, нередко затягивается. Наконец, такие акты утрачивали силу в порядке, определенном ими самыми, или вследствие принятия других актов, а КСУ прекращал производство по таким делам на основании отмены акта или же в связи с утратой им силы.

Для лучшего понимания сложившейся ситуации можно привести несколько показательных примеров, когда КСУ намного раньше, чем в 2008 году мог вынес­ти решение о неконституционности отдельных положений Государственного бюджета в части выполнения социальных обязательств государства. В частнос­ти, еще в 2000 году КСУ прекратил рассмотрение представления ­109 народных депутатов Украины относительно конституционности положений Закона Ук­раины о Государственном бюджете на 2000 год (определение КСУ № 8-уп/2001 от 16 мая 2001 года). В конституционном представлении народные депутаты Украины просили признать не соответствующими Конституции Украины (неконституционными) положения отдельных статей Закона о Государственном бюджете Украины на 2000 год.

В то же время КСУ установил, что Законом о Государственном бюджете Украины на 2001 год действие указанных в представлении норм не продлено. В сложившихся обстоятельствах суд сделал вывод, что срок действия спорных статей закончился и потому они не подлежат конституционному контролю. Что касается возможного ущерба, причиненного гражданам во время действия норм спорного Закона, то КСУ оставил это обстоятельство без рассмотрения.

Другим определением КСУ № 12‑уп/2004 от 11 ноября 2004 года отказано в рассмотрении представления 49 народных депутатов относительно неконституционности уменьшения минимальной заработной платы Законом, которым вносились изменения в Закон о Государственном бюджете Украины на 2003 год.

КСУ пришел к выводу о том, что в процессе судопроизводства парламент принял Закон, которым внес изменения в Закон о Государственном бюджете Украины на 2004 год. Согласно внесенным изменениям, с 1 сентября 2004 года на Украине установлена минимальная заработная плата в размере 237 гривен, а также с этой же даты восстанавливались междолжностные (межквалификационные) соотношения в оплате работы работников бюджетной сферы исходя из указанного размера минимальной заработной платы.

По мнению КСУ, «вопрос, который было предметом конституционного представления, законодательно урегулирован» (из определения КСУ № 12-уп/2004 от 11 ноября 2004 года).

Приведенные выше определения КСУ свидетельствуют о том, что при рассмот­рении многих конституционных представлений КСУ вообще не обращает внимания на тот факт, что большинство из обжалуемых норм за время их действия фактически могли ухудшать материальное положение граждан, наносить им значительный ущерб.

Принимая решения о прекращении конституционного производства, конституционный суд фактически лишил граждан определенного Конституцией Украины (часть 3 статьи 152) права претендовать на возмещение материального или морального вреда, причиненного актами и действиями, признанными неконституционными.

Не вдаваясь в анализ на предмет конституционности разного рода нормативных актов, подлежащих конституционному контролю, этот вывод можно проиллюстрировать другими примерами. Так, в случаях, связанных с конституционным производством по поводу отношений между органами государственной власти, когда одна из сторон в процессе, имеющая более слабые позиции, пользуясь отсутствием необходимой законодательной базы, отменяет акт, являющийся предметом конституционного спора, тем самым фактически уклоняется от возможной правовой ответствен­ности и возмещения вреда вследствие действия актов, признающихся КСУ неконституционными.

Так, определением КСУ № 1-уп/2005

от 17 марта 2005 года было прекращено производство по делу по конституционному представлению 51 народного депутата Украины относительно конституционности Указа Президента об отмене постановления КМУ от 17 сентября 2003 года № 1473, которым утверждалась Инвестиционная программа производства грузовых автомобилей и автобусов ОАО «ЛуАЗ», в связи с утратой данным Указом силы.

В случае удовлетворения КСУ требований инициаторов конституционного представления, в соответствии с частью 3 статьи 152 Конституции Украины, ОАО «ЛуАЗ» могло претендовать на возмещение ущерба, причиненного вследствие отмены постановления КМУ.

Еще одним примером отношений между институтами власти, которые были обжалованы в КСУ, но так и не на­шли своего выражения в форме решения КСУ, является определение № 15-уп/2007 от 28 сентября 2007 года по конституционному представлению 49 народных депутатов Украины относительно конституционности отдельных положений постановления Верховного Совета Украины о стабилизации политической и социально-экономической ситуации на Украине и предотвращении антиконституционных действий и сепаратистских проявлений, угрожающих суверенитету и территориальной целостности Украины от 1 декабря 2004 года.

В соответствии с отдельными положениями этого парламентского постановления было отменено решение Верховного Совета Украины от 16 марта 2004 года об одобрении программы деятельности КМУ и выражено недоверие КМУ, последствием которого должна была стать его отставка. Это решение имело значительные политические последствия, поскольку на Украине в то время проходила президентская избирательная кампания.

Тем не менее в определении КСУ указывается, что в связи со вступлением в силу Закона о внесении изменений в Конституцию Украины № 2222-IV от 8 декабря 2004 года, вследствие чего изменены нормы Конституции Украины, на соответствие которым субъект права на конституционное представление просит проверить положения отдельных пунктов постановления, возникли основания, указывающие на неподведомственность КСУ вопросов, затронутых в конституционном представлении.

Таким образом, в связи с отсутствием решения КСУ по указанному вопросу до сих пор нельзя дать правовую оценку действиям парламента и правительства, их влиянию на политическую и социальную ситуации в стране.

Если даже гипотетически представить ситуацию, при которой какой-либо из указов Президента о прекращении полномочий Верховного Совета Украины V созыва признается КСУ неконституционным, у Верховного Совета Украины как юридического лица, равно как и депутатов V созыва, в соответствии с частью 3 статьи 152 Конституции Украины, появляется возможность обращаться в суд за возмещением морального и материального ущерба, причиненного актами и действиями Президента Украины, признанными неконституционными.

Можно согласиться с логикой судьи КСУ Иващенко В.И., заключающейся в следующем: «положениями Конституции Украины и Закона Украины «О Конституционном Суде Украины» не урегулированы вопросы, касающиеся рассмотрения дел о неконституционнос­ти правовых актов в случае их формальной отмены, которая не повлияла на прекращение правоотношений, возникших в связи с принятием этих правовых актов. Продолжение такой практики может привести к правовой ситуации, при которой органы государственной власти, правовые акты которых проверяются КСУ на соответствие Конституции Украины, будут иметь возможность выводить эти акты за пределы конституционного контроля».

Кроме того, без внимания КСУ остается ответ на вопрос о том, что необходимость внедрения порядка рассмотрения дел о неконституционности правовых актов в случае их формальной отмены важна не только с точки зрения возможнос­ти прекращения правоотношений, возникших в связи с принятием этих актов, но и для правоотношений, которые могли иметь место между субъектами права за весь период действия таких актов.

Учитывая перечисленные обстоятельства, нельзя не обратить внимание на то, что 13 мая 2009 года Верховным Советом Украины на основании части 4 статьи 94 Конституции Украины обнародован Закон Украины «О внесении изменений в некоторые законы Украины относительно полномочий Конституционного Суда Украины, особенностей производства по делам по конституционным обращениям и недопущения злоупотреблений правом на конституционное представление».

Помимо того, что законопроекты о внесении изменений в Конституцию Украины получили статус конституционного представления и для их предварительного рассмотрения КСУ теперь не нужно предварительное одобрение Верховного Совета (изменения в часть 1 статьи 39 Закона о КСУ), Закон содержит ряд положений, делающих невозможным вывод спорных актов за пределы конституционного контроля.

Так, изменениями в статью 44 Закона о КСУ предусмотрено, что производство по делу не может быть прекращено вследствие отмены акта, являющегося предметом рассмотрения, издавшим его органом, в случае если на рассмотрении указанного дела настаивает один из субъектов права на конституционное представление.

Во избежание ситуаций, которые могли возникнуть раньше в связи с необоснованным затягиванием рассмотрения конституционных представлений, принятый Закон устанавливает месячный срок для вынесения КСУ определения об открытии конституционного производства или об отказе в открытии такого производства.

Указанный Закон содержит ряд других, не менее важных новелл, направленных на определение формы и содержания обращения Верховного Совета о даче вывода КСУ относительно соблюдения конституционной процедуры расследования и рассмотрения дела об устранении Президента с поста в порядке импичмента, сроков открытия конституционного производства по этой процедуре (изменения в статьи 90, 92 Закона о КСУ).

Таким образом, указанные изменения в некоторые законы Украины относительно полномочий КСУ, особенностей производства по делам по конституци­онным обращениям и недопущения злоупот­реблений правом на конституционное представление в значительной мере изменяют практику работы КСУ относительно отмененных актов, которые рассмат­ривались им на предмет оценки на соответствие нормам Конституции Украины. Вместе с тем связывание необходимости рассмотрения отмененного акта с условием, что «на рассмотрении дела настаивает один из субъектов права на конституционное представление», усложняет эту процедуру: по силам ли всем субъектам права, чьи права нарушены изданием спорных актов (или уже упраздненным органом, который такие акты издал), заручиться поддержкой одного из субъектов права на конституционное представление? Положение об обязательности конституционного производства и относительно отмененного акта должно быть безусловным.

Тем не менее все же остается коллизия между содержанием принятых изменений и решением КСУ № 15-рп/2001 от 14 ноября 2001 года, которое явно выходит за содержание конституционных предписаний, но в то же время является обязательным для учета в законотворческом процессе.

ТКАЧЕНКО Игорь — кандидат политических наук, заместитель заведующего секретариатом Комитета Верховного Совета Украины по вопросам правовой политики, г. Киев