Действия и/или бездействие органа местного самоуправления относительно принятия поврежденного в результате чрезвычайной ситуации жилья являются частью процедуры получения пострадавшим компенсации и могут быть обжалованы в случае принятия органом местного самоуправления решения об отказе в предоставлении денежной помощи в порядке гражданского судопроизводства

11 марта 2020 года Большая Палата Верховного Суда, рассмотрев в порядке письменного производства кассационную жалобу гр-на А. на определение Луганского окружного административного суда от 10 января 2019 года и постановление Первого апелляционного административного суда от 6 марта 2019 года по делу по иску гр-на А. к Сватовскому городскому совету Луганской области об обязательстве совершить определенные действия, установила следующее.

Краткое содержание исковых требований и их обоснование

1. Гр-н А. обратился в суд с иском к Сватовскому городскому совету Луганской области, в котором просил:

— признать противоправным бездействие ответчика при рассмотрении решения о добровольной передаче 1/2 части поврежденного жилья по адресу *;

— обязать ответчика после вступления в законную силу судебного решения на ближайшей очередной или внеочередной сессии Сватовского городского совета Луганской области принять решение по вопросу о добровольной передаче истцом 1/2 части поврежденного жилья по указанному адресу.

Краткое содержание решений судов предыдущих инстанций

2. Луганский окружной административный суд определением от 10 января 2019 года отказал в открытии производства по этому делу. Разъяснил истцу право на обращение с этим иском в порядке гражданского судопроизводства.
3. Первый апелляционный административный суд постановлением от 6 марта 2019 года определение Луганского окружного административного суда от 10 января 2019 года оставил без изменений.
4. Судебные решения мотивированы тем, что исковые требования направлены на восстановление права истца на обеспечение жильем или получение денежной компенсации за повреждения его жилья, то есть спор возник из жилищных отношений, что свидетельствует о его частноправовом характере.

Краткое содержание и обоснование заявленных в кассационной жалобе требований

5. Не соглашаясь с указанными судебными решениями, гр-н А. подал кассационную жалобу, в которой ссылается на нарушение судами норм процессуального права и неправильное применение норм материального права, просит отменить решения судов предыдущих инстанций и направить дело в суд первой инстанции для решения вопроса об открытии производства по делу. Указывает на публично-правовой характер этого спора, поскольку им обжаловано бездействие органа местного самоуправления при осуществлении им властных управленческих функций.

Позиция других участников дела

6. От ответчика поступил письменный отзыв на кассационную жалобу, в котором, ссылаясь на законность и обоснованность решений судов, он просит кассационную жалобу оставить без удовлетворения, а обжалуемые решения судов первой и апелляционной инстанций — без изменений.

Движение кассационной жалобы

7. Кассационный административный суд в составе Верховного Суда определением от 25 апреля 2019 года открыл кассационное производство по этому делу, а определением от 3 июня 2019 года назначил его к рассмотрению.
8. Кассационный административный суд в составе Верховного Суда определением от 6 июня 2019 года дело по иску гр-на А. к Сватовскому городскому совету Луганской области об обязательстве совершить определенные действия передал на рассмотрение Большой Палаты Верховного Суда на основании части 6 статьи 346 Кодекса административного судопроизводства (КАС) Украины в связи с тем, что участник дела обжалует судебные решения на основании нарушения правил предметной юрисдикции.
9. Большая Палата Верховного Суда определением от 4 июля 2019 года приняла и назначила это дело к рассмотрению в порядке письменного производства без вызова его участников.

ПОЗИЦИЯ БОЛЬШОЙ ПАЛАТЫ ВЕРХОВНОГО СУДА

Установленные судами предыдущих инстанций обстоятельства дела. Релевантные источники права и акты их применения. Оценка выводов судов и аргументов участников дела

10. В соответствии со статьей 6 Конвенции о защите прав человека и основоположных свобод от 4 ноября 1950 года каждый человек имеет право на справедливое и публичное рассмотрение его дела в разумные сроки независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона.
11. Согласно части 1 статьи 2 КАС Украины задачей административного судопроизводства является справедливое, беспристрастное и своевременное решение судом споров в сфере публично-правовых отношений с целью эффективной защиты прав, свобод и интересов физических лиц, прав и интересов юридических лиц от нарушений со стороны субъектов властных полномочий.
12. Пунктом 7 части 1 статьи 4 КАС Украины определено, что субъектами властных полномочий являются органы государственной власти, органы местного самоуправления, их должностные или служебные лица, другие субъекты при осуществлении ими публично-властных управленческих функций на основании законодательства, в том числе при исполнении делегированных полномочий или предоставлении административных услуг.
13. В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 19 КАС Украины юрисдикция административных судов распространяется на публично-правовые споры, в частности споры физических или юридических лиц с субъектом властных полномочий относительно обжалования его решений (нормативно-правовых актов или индивидуальных актов), действий или бездействия, кроме случаев, когда для рассмотрения таких споров законом установлен другой порядок судебного производства.
14. Следовательно, к компетенции административных судов относятся споры физических или юридических лиц с органом государственной власти, органом местного самоуправления, их должностным или служебным лицом, предметом которых является проверка законности решений, действий или бездействия этих органов (лиц), принятых или совершенных ими при осуществлении властных управленческих функций, кроме споров, для которых законом установлен другой порядок судебного рассмотрения.
15. Публично-правовой спор имеет особый субъектный состав. Участие субъекта властных полномочий является обязательным признаком для того, чтобы классифицировать спор как публично-правовой. Однако само посебе участие в споре субъекта властных полномочий не дает оснований отождествлять спор с публично-правовым и относить его к делам административной юрисдикции.
16. При определении предметной юрисдикции дел суды должны исходить из сути права и/или интереса, для защиты которого обратилось лицо, заявленных требований, характера спорных правоотношений, содержания и юридической природы обстоятельств по делу.
17. Определяющим признаком дела административной юрисдикции является суть (содержание, характер) спора. Публично-правовой спор, на который распространяется юрисдикция административных судов, — это спор между участниками публично-правовых отношений, касающийся именно этих отношений.
18. Вместе с тем частноправовые отношения отличаются наличием имущественного или неимущественного интереса участников. Спор имеет частноправовой характер, если он обусловлен нарушением или угрозой нарушения частного права либо интереса конкретного субъекта, подлежащего защите способом, предусмотренным законодательством для сферы частноправовых отношений.
19. Из содержания искового заявления усматривается, что гр-н А. просит обязать орган местного самоуправления принять решение о взятии на баланс 1/2 доли ­поврежденного в ­результате чрезвычайной ситуации жилого дома для соблюдения требований статьи 86 Кодекса гражданской защиты (КГЗ) Украины с целью получения денежной компенсации в дальнейшем. При этом истец утверждает, что он является пострадавшим вследствие чрезвычайной ситуации — пожара с последующей детонацией и разлетом боеприпасов на ­территории объединенных полевых складов ракетно-артиллерийского вооружения сектора «А» Министерства обороны Украины, в результате которого был поврежден его жилой дом.
20. В соответствии с пунктом 24 части 1 статьи 2 КГЗ Украины чрезвычайная ситуация — это обстановка на отдельной территории или субъекте хозяйствования на ней либо на водном объекте, которая характеризуется нарушением нормальных условий жизнедеятельности населения, вызванная катастрофой, аварией, пожаром, стихийным бедствием, эпидемией, эпизоотией, эпифитотией, применением средств поражения или другим опасным событием, которое привело (может привести) к возникновению угрозы жизни или здоровью населения, большого количества погибших и пострадавших, к причинению значительного материального ущерба, а также к невозможности проживания населения на такой территории или объекте, ведения на ней хозяйственной деятельности.
21. Пунктом 20 части второй статьи 19 КГЗ Украины определено, что к полномочиям органов местного самоуправления в сфере гражданской защиты отнесено обеспечение социальной защиты пострадавших вследствие чрезвычайной ситуации, в том числе выплаты материальной помощи.
22. Согласно пункту 6 части 1 статьи 21 КГЗ Украины граждане Украины имеют право, в частности, на социальную защиту и возмещение в соответствии с законодательством вреда, причиненного их жизни, здоровью и имуществу вследствие чрезвычайных ситуаций или проведения работ по предупреждению и ликвидации последствий.
23. Частью 1 статьи 84 КГЗ Украины определено, что пострадавший в результате чрезвычайной ситуации — это лицо, которому причинен моральный, физический вред или материальный ущерб в результате чрезвычайной ситуации или проведения работ по ликвидации ее последствий.
24. В соответствии с положениями частей 2 – 4 указанной статьи меры социальной защиты и возмещения материального ущерба пострадавшим в результате чрезвычайной ситуации включают, в частности, предоставление (выплату) материальной помощи (компенсации), а также обеспечение жильем.
25. Меры социальной защиты и возмещения материального ущерба пострадавшим осуществляются, в том числе, за счет средств государственного и местных бюджетов.
26. Оказание неотложной помощи пострадавшим может осуществляться за счет средств резервных фондов государственного и местных бюджетов в соответствии с уровнем чрезвычайной ситуации, а также материальных резервов для предотвращения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.
27. В соответствии с частями 8 и 9 статьи 86 КГЗ Украины пострадавшие, которым выплачена денежная компенсация за разрушенную или поврежденную квартиру (жилой дом), жильем за счет государства не обеспечиваются. Обеспечение жильем пострадавшего или выплата денежной компенсации за счет государства осуществляется при условии добровольной передачи пострадавшим разрушенного или поврежденного в результате чрезвычайной ситуации жилища местным государственным администрациям или органам местного самоуправления, субъектам хозяйствования.
28. Следовательно, выплата пострадавшему денежной компенсации за разрушенную или поврежденную квартиру (жилой дом) в результате чрезвычайной ситуации осуществляется органом местного самоуправления за счет, в частности, местного и государственного бюджетов при условии добровольной передачи этим пострадавшим разрушенного или поврежденного жилья органу местного самоуправления.
29. Порядок предоставления и определения размера денежной помощи или компенсации пострадавшим от чрезвычайных ситуаций, которые остались на прежнем месте проживания, утвержденный постановлением Кабинета Министров Украины от 18 декабря 2013 года № 947 (Порядок; в редакции, действующей на момент обращения в суд с данным иском), устанавливает механизм предоставления и определения размера денежной помощи пострадавшим от чрезвычайных ситуаций, которые отказались от эвакуации, отселения и остались на прежнем месте проживания.
30. В соответствии с пунктом 6 Порядка Совет министров Автономной Республики Крым, местные органы исполнительной власти в пятидневный срок со дня подачи документов, указанных в пункте 5 Порядка, а также по результатам обследования жилых домов (квартир), поврежденных в результате чрезвычайной ситуации или проведения работ по ликвидации ее последствий, принимают решение о предоставлении пострадавшим денежной помощи, которое оформляется протоколом, и сообщают об этом пострадавшим. В случае предоставления пострадавшим недостоверной информации об установлении статуса лица, пострадавшего от чрезвычайной ситуации, о размере причиненного материального ущерба Совет министров Автономной Республики Крым, местные органы исполнительной власти могут принять решение об отказе в предоставлении денежной помощи. В случае несогласия пострадавший может обжаловать данное решение в суде.
31. В соответствии с частью 1 статьи 19 Гражданского процессуального кодекса (ГПК) Украины суды рассматривают в порядке гражданского судопроизводства дела, возникающие из гражданских, земельных, трудовых, семейных, жилищных и иных правоотношений, кроме дел, рассмотрение которых осуществляется в порядке другого судопроизводства.
32. Положениями статьи 16 Гражданского кодекса (ГК) Украины определено, что каждое лицо имеет право обратиться в суд за защитой своего личного неимущественного или имущественного права и интереса. Способом защиты гражданских прав и интересов может быть возмещение вреда, а также другие способы возмещения имущественного ущерба. К способам защиты гражданских прав и интересов относится, в частности, признание незаконными решений, действий или бездействия органа государственной власти, органа власти Автономной Республики Крым или органа местного самоуправления, их должностных и служебных лиц.
33. В соответствии с частью 1 статьи 21 ГК Украины суд признает незаконным и отменяет правовой акт индивидуального действия, выданный органом государственной власти, органом власти Автономной Республики Крым или органом местного самоуправления, если он противоречит актам гражданского законодательства и нарушает гражданские права или интересы.
34. В соответствии со статьей 22 ГК Украины лицо, которому нанесен ущерб в результате нарушения его гражданского права, имеет право на его возмещение. Ущербом являются, в частности, убытки, понесенные лицом в связи с уничтожением или повреждением вещи.
35. Таким образом, если нарушение своих прав лицо усматривает в последствиях, вызванных решением, действиями или бездействием субъекта властных полномочий, которые оно считает неправомерными, и эти последствия привели к возникновению, изменению или прекращению гражданских правоотношений, которые носят имущественный характер или связаны с реализацией его имущественных или личных неимущественных интересов, то признание незаконными (противоправными) таких решений является способом защиты гражданских прав и интересов.
36. Поскольку целью обращения истца в суд с данным иском является получение в дальнейшем от органа местного самоуправления денежной компенсации за поврежденное, по мнению истца, в результате чрезвычайной ситуации жилье, а одним из условий получения такой компенсации является передача пострадавшим поврежденного жилья органу местного самоуправления, Большая Палата Верховного Суда пришла к выводу, что действия и/или бездействие органа местного самоуправления относительно принятия такого жилья, являются частью процедуры получения пострадавшим компенсации, и могут быть обжалованы в случае принятия органом местного самоуправления решения об отказе в предоставлении денежной помощи.
37. Аналогичную правовую позицию Большая Палата Верховного Суда изложила, в частности, в постановлении от 12 февраля 2020 года по делу № 360/162/19.
38. Относительно доводов лица, подавшего жалобу, о необходимости применения положений статьи 26 Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине» как основания признания противоправным бездействия ответчика следует отметить, что правоотношения по приобретению органом местного самоуправления прав на имущество от физического лица — это разновидность гражданских правоотношений, в которых орган местного самоуправления реализует правомочности номинального приобретателя прав путем заключения соответствующих договоров, то есть является субъектом гражданских правоотношений.
39. При этом Большая Палата Верховного Суда не принимает во внимание ссылку истца на определение Сватовского районного суда Луганской области от 24 ноября 2017 года о прекращении производства по делу № 426/12723/17 по иску гр-на А. к Сватовскому городскому совету Луганской области об обязательстве совершить действия, поскольку исковые требования по делам № 426/12723/17 и № 360/148/19 разнятся.
40. Таким образом, вывод судов первой и апелляционной инстанций о том, что спор в этом деле не может быть рассмотрен в порядке административного судопроизводства, является правильным.

Выводы по результатам рассмотрения  кассационной жалобы

41. Согласно статье 242 КАС Украины решение суда должно основываться на принципах верховенства права, быть законным и обоснованным.
42. В соответствии со статьей 350 КАС Украины суд кассационной инстанции оставляет кассационную жалобу без удовлетворения, а судебные решения — без изменений, если признает, что суды первой и апелляционной инстанций не допустили неправильного применения норм материального права или нарушения норм процессуального права при принятии судебных решений или совершении процессуальных действий.
43. Пересмотрев дело, Большая Палата Верховного Суда пришла к выводу, что приведенные в кассационной жалобе доводы не опровергают правильности выводов судов первой и апелляционной инстанций, которые, принимая судебные решения, не допустили неправильного применения норм материального права или нарушения норм процессуального права.

Выводы относительно распределения судебных расходов

44. По правилам части 6 статьи 139 КАС Украины если суд апелляционной или кассационной инстанции, не возвращая административное дело на новое рассмотрение, изменит судебное решение или примет новое, он, соответственно, изменяет распределение судебных расходов.
45. Следовательно, основания для изменения распределения судебных расходов отсутствуют.

Руководствуясь статьями 345, 349, 350, 356, 359 КАС Украины, Большая Палата Верховного Суда постановила:

— кассационную жалобу гр-на А. оставить без удовлетворения;

— определение Луганского окружного административного суда от 10 января 2019 года и постановление Первого апелляционного административного суда от 6 марта 2019 года оставить без изменений.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и обжалованию не подлежит.

 

(Постановление Верховного Суда от 11 марта 2020 года. Дело № 360/148/19. Судья-докладчик — Князев В.С. Судьи — Антонюк Н.О., Бакулина С.В., Британчук В.В., Власов Ю.Л., Грыцив М.И., Гудыма Д.А., Еленина Ж.Н., Золотников А.С., Кибенко Е.Р., Лобойко Л.Н., Лященко Н.П., Прокопенко А.Б., Рогач Л.И., Сытник Е.Н., Ткачук О.С., Уркевич В.Ю., Яновская А.Г.)­­