Ни Законом Украины «О государственном регулировании производства и оборота спирта этилового, коньячного и плодового, алкогольных напитков и табачных изделий», ни другими законами и нормативно-правовыми актами органам местного самоуправления не предоставлены полномочия вводить такие меры, как запрет реализации пива, алкогольных и слабоалкогольных напитков в стационарных объектах торговли в определенный период времени

7 октября 2019 года Верховный Суд в составе коллегии судей Кассационного административного суда, рассмотрев в открытом судебном заседании в кассационной инстанции административное дело по иску гр-на А., гр-на Б., гр-на В., гр-на Г. к Киевскому городскому совету, третье лицо — Киевский городской голова Кличко Виталий Владимирович, о признании противоправным и отмене решения, производство по которому открыто по кассационной жалобе Киевского городского совета на постановление Окружного административного суда г. Киева от 6 июля 2017 года и определение Киевского апелляционного административного суда от 5 октября 2017 года, установил следующее.

1. ИСТОРИЯ ДЕЛА

Краткое содержание исковых требований

1. Гр-н А., гр-н Б., гр-н В., гр-н Г. обратились в Окружной административный суд города Киева с отдельными исками к Киевскому городскому совету о признании противоправным и отмене решения Киевского городского совета от 22 сентября 2016 года № 19/1023 «Об ограничении реализации алкогольных, слабоалкогольных напитков и пива в стационарных объектах торговли в г. Киеве».
2. Определениями Окружного административного суда г. Киева от 31 января 2017 года и от 22 мая 2017 года объединены в одно производство административные дела № 826/16071/16, № 826/16701/16, № 26/16702/16 и № 826/16910/16 с присвоением объединенным делам единого номера № 826/16071/16.
3. Исковые требования обоснованы тем, что пунктом 1 обжалуемого решения Киевского городского совета в нарушение предписаний Закона Украины «О государственном регулировании производства и оборота спирта этилового коньячного и плодового, алкогольных напитков и табачных изделий» запрещена продажа алкогольных напитков, слабоалкогольных напитков и пива. При этом истцы отметили, что ни одним нормативно-правовым актом не предусмотрены полномочия Киевского городского совета на установление запретов и ограничений в стационарных объектах торговли реализации алкогольных, слабоалкогольных напитков, пива, винных напитков, он имеет право лишь на установление таких ограничений на время проведения массовых мероприятий.

Краткое содержание решения суда первой инстанции

4. 6 июля 2017 года Окружной административный суд города Киева решил:

— административный иск удовлетворить полностью;

— признать противоправным и отменить решение Киевского городского совета от 22 сентября 2016 года № 19/1023 «Об ограничении реализации алкогольных, слабоалкогольных напитков и пива в стационарных объектах торговли в г. Киеве»;

— присудить в пользу гр-на А. понесенные им расходы по уплате судебного сбора в размере 551,21 грн согласно квитанции от 1 ноября 2016 года за счет ассигнований Киевского городского совета;

— присудить в пользу гр-на Б. понесенные им судебные расходы на правовую помощь в размере 5000,00 грн за счет ассигнований Киевского городского совета;

— присудить в пользу гр-на В. понесенные им расходы по уплате судебного сбора в размере 551,20 грн за счет ассигнований Киевского городского совета;

— присудить в пользу гр-на Г. понесенные им расходы по уплате судебного сбора в размере 551,21 грн за счет ассигнований Киевского городского совета.

5. Удовлетворяя исковые требования, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемое решение Киевского городского совета принято ответчиком в отсутствие соответствующих полномочий.

Краткое содержание решения суда апелляционной инстанции

6. 5 октября 2017 года Киевский апелляционный административный суд решил апелляционную жалобу Киевского городского совета оставить без удовлетворения, а постановление Окружного административного суда г. Киева от 6 июля 2017 года — без изменений.
7. Апелляционный суд мотивировал свое решение тем, что постановление суда первой инстанции основывается на всестороннем, полном и объективном рассмотрении всех обстоятельств дела, имеющих значение для разрешения спора, соответствует нормам материального и процессуального права. Доводы апелляционной жалобы не опровергают выводов суда первой инстанции, изложенных в указанном постановлении.

Краткое содержание требований кассационной жалобы

8. 12 октября 2017 года в Высший административный суд Украины поступила кассационная жалоба Киевского городского совета.

В кассационной жалобе жалобщик просит постановление Окружного административного суда г. Киева от 6 июля 2017 года и определение Киевского апелляционного административного суда от 5 октября 2017 года отменить и принять новое решение, которым отказать в удовлетворении исковых требований.

Кассационная жалоба обоснована тем, что решения судов первой и апелляционной инстанций приняты с нарушением норм материального и процессуального права, а потому подлежат отмене. Жалобщик отмечает, что оспариваемое решение принято с соблюдением норм действующего законодательства и в пределах полномочий, а потому основания для его отмены отсутствуют.

9. Определением Высшего административного суда Украины от 12 октября 2017 года открыто кассационное производство по жалобе Киевского городского совета на постановление Окружного административного суда г. Киева от 6 июля 2017 года и определение Киевского апелляционного административного суда от 5 октября 2017 года.
10. 27 октября 2017 года в Высший административный суд Украины от гр-на В. поступили письменные возражения на кассационную жалобу.

В возражениях на кассационную жалобу истец просит кассационную жалобу Киевского городского совета оставить без удовлетворения, а судебные решения — без изменений. Указывает, что доводы кассационной жалобы являются необоснованными.

11. 30 октября 2017 года в Высший административный суд Украины от гр-на А. поступили письменные возражения на кассационную жалобу.
12. В возражениях на кассационную жалобу истец просит кассационную жалобу Киевского городского совета оставить без удовлетворения, а обжалуемые судебные решения — без изменений. Указывает, что кассационная жалоба является необоснованной. Также гр-н А. утверждает, что Киевский городской совет, принимая оспариваемое решение, вышел за пределы предоставленных ему действующим законодательством полномочий.
13. 21 марта 2018 года указанная кассационная жалоба Киевского городского совета поступила в Верховный Суд как суд кассационной инстанции по административным делам.

<…>

1. ФАКТИЧЕСКИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВА ДЕЛА
2. 22 сентября 2016 года Киевский городской совет принял решение № 19/1023 «Об ограничении реализации алкогольных, слабоалкогольных напитков и пива в стационарных объектах торговли в г. Киеве», которым в соответствии с Конституцией Украины, Кодексом Украины об административных правонарушениях, Законами Украины «О местном самоуправлении в Украине», «О столице Украины — городе-герое Киеве», «О благоустройстве населенных пунктов», «О государственном регулировании производства и оборота спирта этилового, коньячного и плодового, алкогольных напитков и табачных изделий», «О принципах государственной регуляторной политики в сфере хозяйственной деятельности», решениями Киевского городского совета от 29 декабря 2011 года № 1003/7239 «Об обращении депутатов Киевского городского совета к Президенту Украины, Верховной Раде Украины и Кабинету Министров Украины» и от 17 февраля 2015 года № 75/940 «Об обращении депутатов Киевского городского совета к Президенту Украины, Верховной Раде Украины и Кабинету Министров Украины», постановлением Кабинета Министров Украины от 30 июля 1996 года № 854 «Об утверждении Правил розничной торговли алкогольными напитками» с целью обеспечения прав и законных интересов граждан, а также реализации в городе Киеве государственной политики относительно предупреждения употребления населением алкогольных напитков, слабоалкогольных напитков и пива, признания здоровья человека наивысшей социальной ценностью и урегулирования правовых отношений субъектов хозяйствования ограничил субъектам хозяйствования, зарегистрированным в установленном порядке, и субъектам хозяйствования, которые имеют лицензию на право розничной торговли алкогольными напитками, полученную согласно требованиям законодательства Украины, торговлю алкогольными, слабоалкогольными напитками и пивом в стационарных объектах торговли торгового, бытового, социально-культурного или другого назначения, кроме заведений ресторанного хозяйства (кафе, баров, заведений общественного питания, ресторанов и т.п.) на территории г. Киева путем запрета их реализации с 23.00 до 10.00.

В связи с тем, что у ответчика отсутствовали полномочия для введения таких мер, как запрет реализации (ограничение розничной торговли) алкогольных напитков, пива, слабоалкогольных напитков в стационарных объектах торговли и временных сооружениях в определенный период времени, истцы обратились с соответствующими исками в суд.

III. РЕЛЕВАНТНЫЕ ИСТОЧНИКИ ПРАВА И АКТЫ ИХ ПРИМЕНЕНИЯ

18. Конституция Украины.

18.1. Часть 2 статьи 19. Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны действовать только на основании, в пределах полномочий и способом, которые предусмотрены Конституцией и законами Украины.

19. Кодекс административного судопроизводства Украины (в редакции, действующей до 15 декабря 2017 года).

19.1. Часть 3 статьи 2. В делах об обжаловании решений, действий или бездействия субъектов властных полномочий административные суды проверяют, приняты ли (совершены ли) они (1) на основании, в пределах полномочий и способом, которые определены Конституцией и законами Украины, (2) с использованием полномочия с целью, для которой это полномочие предоставлено, (3) обоснованно, то есть с учетом всех обстоятельств, имеющих значение для принятия решения (совершения действия), (4) беспристрастно (непредвзято), (5) добросовестно, (6) благоразумно, (7) с соблюдением принципа равенства перед законом, во избежание всех форм дискриминации, (8) пропорционально, в частности, с соблюдением необходимого баланса между любыми неблагоприятными последствиями для прав, свобод и интересов лица и целями, на достижение которых направлено это решение (действие), (9) с учетом права лица на участие в процессе принятия решения, (10) своевременно, то есть в течение разумного срока.

20. Закон Украины «О местном самоуправлении в Украине» от 21 мая 1997 года № 280/97-ВР в редакции, действующей на момент возникновения спорных отношений.

20.1. Подпункт 9 пункта «а» статьи 30. К властным (самоуправляемым) полномочиям исполнительных органов сельских, поселковых, городских советов относится установление удобного для населения режима работы предприятий коммунального хозяйства, торговли и общественного питания, бытового обслуживания, находящихся в коммунальной собственности соответствующих территориальных общин.

20.2. Подпункт 4 пункта «б» статьи 30. К делегированным полномочиям исполнительных органов сельских, поселковых, городских советов относится установление по согласованию с владельцами удобного для населения режима работы расположенных на соответствующей территории предприятий, учреждений и организаций сферы обслуживания независимо от форм собственности.

21. Закон Украины «О государственном регулировании производства и оборота спирта этилового, коньячного и плодового, алкогольных напитков и табачных изделий» от 19 декабря 1995 года № 481/95-BP в редакции, действующей на момент возникновения спорных отношений.

21.1. Часть 1 статьи 15³. Запрещается продажа пива (кроме безалкогольного), алкогольных, слабоалкогольных напитков, вин столовых и табачных изделий: 1) лицами, не достигшими 18 лет; 2) лицам, не достигшим 18 лет; 3) в помещениях и на территории учебных заведений, учреждений здравоохранения, кроме ресторанов, находящихся на территории санаториев; 4) в помещениях специализированных торговых организаций, осуществляющих торговлю товарами детского ассортимента или спортивными товарами, а также в соответствующих отделах (секциях) универсальных торговых организаций; 5) в закрытых спортивных сооружениях (кроме пива в пластиковой таре); 6) из торговых автоматов; 7) на полках самообслуживания (кроме табачных изделий в блоках и алкогольных, слабоалкогольных напитков, вин столовых, пива); 8) поштучно (для табачных изделий, кроме сигар); 9) в потребительских упаковках, содержащих менее 20 сигарет; 10) из рук; 11) в непредусмотренных для этого местах торговли.

21.2. Часть 3 статьи 153. На время проведения массовых мероприятий сельские, поселковые и городские советы в пределах соответствующей административной территории могут запретить или ограничить продажу пива (кроме пива в пластиковой таре), алкогольных, слабоалкогольных напитков, вин столовых и курение табачных изделий.

22. Закон Украины «Об обеспечении санитарного и эпидемического благополучия населения» от 24 февраля 1994 года № 4004-XII в редакции, действующей на момент возникновения спорных отношений.

22.1. Статья 24. Защита населения от вредного влияния шума, неионизирующих излучений и других физических факторов.

Органы исполнительной власти, органы местного самоуправления, предприятия, учреждения, организации и граждане при осуществлении любых видов деятельности с целью предотвращения и уменьшения вредного влияния на здоровье населения шума, неионизирующих излучений и других физических факторов обязаны:

— осуществлять соответствующие организационные, хозяйственные, технические, технологические, архитектурно-строительные и другие мероприятия по предупреждению образования и снижению шума до уровней, установленных санитарными нормами;

— обеспечивать во время работы заведений общественного питания, торговли, бытового обслуживания, развлекательного и игорного бизнеса, культуры, при проведении концертов, дискотек, массовых праздничных и развлекательных мероприятий и т.п. уровни звучания звуковоспроизводящей аппаратуры и музыкальных инструментов в помещениях и на открытых площадках, а также уровни шума в прилегающих к ним жилых и общественных зданиях, не превышающие уровней, установленных санитарными нормами;

— принимать меры по недопущению в течение суток превышения уровней шума, установленных санитарными нормами, в следующих помещениях и на следующих территориях (защищенных объектах): 1) в жилых домах и на придомовых территориях; 2) в лечебных, санаторно-курортных учреждениях, домах-интернатах, учреждениях образования, культуры; 3) в гостиницах и общежитиях; 4) в расположенных в пределах населенных пунктов заведениях общественного питания, торговли, бытового обслуживания, развлекательного и игорного бизнеса; 5) в других зданиях и сооружениях, в которых постоянно или временно находятся люди; 6) в парках, скверах, зонах отдыха, расположенных на территории микрорайонов и групп жилых домов.

Шум на защищенных объектах при осуществлении любых видов деятельности не должен превышать уровни, установленные санитарными нормами для соответствующего времени суток.

В ночное время, с 22.00 до 8.00 на защищенных объектах запрещаются громкое пение и выкрики, использование звуковоспроизводящей аппаратуры и других источников бытового шума, проведение салютов, фейерверков, использование пиротехнических средств.

Проведение на защищенных объектах ремонтных работ, сопровождающихся шумом, запрещается в рабочие дни с 21.00 до 8.00, а в праздничные и нерабочие дни — круглосуточно. Владелец или арендатор помещений, в которых предполагается проведение ремонтных работ, обязан уведомить жителей прилегающих квартир о начале указанных работ. С согласия жителей всех прилегающих квартир ремонтные и строительные работы могут проводиться также в праздничные и нерабочие дни. Шум, который образуется во время проведения строительных работ, не должен превышать санитарные нормы круглосуточно.

Предусмотренные частями 2, 3 и 4 настоящей статьи требования по соблюдению тишины и ограничению определенных видов деятельности, сопровождающихся шумом, не распространяются на случаи:

1) осуществления в закрытых помещениях любых видов деятельности, сопровождающихся шумом, при условиях, исключающих проникновение шума в прилегающие помещения, в которых постоянно или временно находятся люди;

2) осуществления в закрытых помещениях любых видов деятельности, сопровождающихся шумом, при условиях, исключающих проникновение шума за пределы таких помещений;

3) предупреждения и/или ликвидации последствий аварий, стихийных бедствий, других чрезвычайных ситуаций;

4) оказания неотложной помощи, предупреждения или прекращения правонарушений;

5) предупреждения краж, пожаров, а также выполнения задач гражданской обороны;

6) проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий, других массовых мероприятий, о которых заблаговременно уведомлены органы исполнительной власти или органы местного самоуправления;

7) работы оборудования и механизмов, обеспечивающих жизнедеятельность жилых и общественных зданий, при условии принятия неотложных мер по максимальному ограничению проникновения шума в прилегающие помещения, в которых постоянно или временно находятся люди;

8) празднования установленных законом праздничных и нерабочих дней, дней городов, других праздников в соответствии с решением местного совета, проведения спортивных соревнований;

9) проведения салютов, фейерверков, других мероприятий с использованием взрывчатых веществ и пиротехнических средств в запрещенное время по согласованию с уполномоченным органом местного самоуправления в порядке, предусмотренном правилами соблюдения тишины в населенных пунктах и общественных местах.

Сельские, поселковые, городские советы утверждают правила соблюдения тишины в населенных пунктах и общественных местах, которыми с учетом особенностей отдельных территорий (курортные, лечебно-оздоровительные, рекреационные, заповедные и т.д.) устанавливаются запреты и ограничения в отношении определенных видов деятельности, сопровождающихся образованием шума, а также устанавливается порядок проведения салютов, фейерверков, других мероприятий с использованием взрывчатых веществ и пиротехнических средств.

Органы исполнительной власти, органы местного самоуправления в пределах полномочий, установленных законом, обеспечивают контроль за соблюдением руководителями и должностными лицами предприятий, учреждений, организаций всех форм собственности, а также гражданами санитарного и экологического законодательства, правил соблюдения тишины в населенных пунктах и общественных местах, других нормативно-правовых актов в сфере защиты населения от вредного влияния шума, неионизирующих излучений и других физических факторов.

1. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА
2. Суд кассационной инстанции отмечает, что проверка законности судебных решений судов первой и апелляционной инстанции, согласно статье 341 КАС Украины, осуществляется исключительно в части применения норм материального и процессуального права.

Суд кассационной инстанции не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены в решении или постановлении суда или отклонены им, решать вопрос о достоверности того или иного доказательства, о преимуществе одних доказательств перед другими, собирать или принимать к рассмотрению новые доказательства или дополнительно проверять доказательства.

24. Решая вопрос об обоснованности поданной кассационной жалобы, Верховный Суд исходит из следующего.

Анализ приведенных норм Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине» свидетельствует, что к полномочиям органов местного самоуправления относится исключительно установление режима работы предприятий, учреждений и организаций сферы обслуживания независимо от форм собственности.

Ограничения по продаже пива (кроме безалкогольного), алкогольных, слабоалкогольных напитков, вин столовых и табачных изделий предусмотрены положениями статьи 153 Закона Украины «О государственном регулировании производства и оборота спирта этилового, коньячного и плодового, алкогольных напитков и табачных изделий».

Вместе с тем указанная статья наделяет полномочиями сельские, поселковые и городские советы устанавливать в пределах соответствующей административной территории запреты или ограничения продажи пива (кроме пива в пластиковой таре), алкогольных, слабоалкогольных напитков, вин столовых и курение табачных изделий только на время проведения массовых мероприятий.

Оспариваемым решением № 19/1023 от 22 сентября 2016 года Киевский городской совет ограничил торговлю алкогольными, слабоалкогольными напитками и пивом в стационарных объектах торговли торгового, бытового, социально-культурного или другого назначения, кроме заведений ресторанного хозяйства (кафе, баров, заведений общественного питания, ресторанов и т.п.) на территории г. Киева путем запрета их реализации с 23.00 до 10.00.

Однако ни Законом Украины «О государственном регулировании производства и оборота спирта этилового, коньячного и плодового, ­алкогольных напитков и табачных изделий», ни другими законами и нормативно-правовыми актами органам местного самоуправления не предоставлены полномочия вводить такие меры, как запрет реализации пива, алкогольных и слабоалкогольных напитков в стационарных объектах торговли в определенный период времени.

Ссылки заявителя на положения статьи 24 Закона Украины «Об обеспечении санитарного и эпидемического благополучия населения» как на основание для принятия городским советом решения об ограничении реализации алкогольных, слабоалкогольных напитков и пива в стационарных объектах торговли в г. Киеве в определенный период времени коллегия судей считает необоснованными, поскольку оспариваемое решение не принималось во исполнение функций контроля за соблюдением правил тишины, какие-либо правила соблюдения тишины, запреты или ограничения в отношении определенных видов деятельности, сопровождающихся образованием шума, не устанавливались, и при принятии и обжалуемого решения ответчиком указанный закон вообще не применялся.

Учитывая изложенное, коллегия судей соглашается с выводами судов предыдущих инстанций о наличии оснований для удовлетворения исковых требований.

Доводы, содержащиеся в кассационной жалобе, выводы судов предыдущих инстанций и обстоятельства дела не опровергают.

25. Согласно статье 350 Кодекса административного судопроизводства Украины суд кассационной инстанции оставляет кассационную жалобу без удовлетворения, а судебные решения без изменений, если признает, что суды первой и апелляционной инстанций не допустили неправильного применения норм материального права или нарушения норм процессуального права при принятии судебных решений или совершении процессуальных действий.
26. С учетом изложенного коллегия судей пришла к выводу, что судами первой и апелляционной инстанций приняты законные и обоснованные решения с соблюдением норм материального и процессуального права, основания для отмены или изменения обжалуемых судебных решений отсутствуют.
27. В связи с результатом кассационного рассмотрения и отсутствием документально подтвержденных судебных расходов, понесенных участниками дела из-за пересмотра дела в суде кассационной инстанции, судебные издержки распределению не подлежат.

Руководствуясь статьями 341, 343, 349, 350, 356, 359 Кодекса административного судопроизводства Украины, Верховный Суд в составе коллегии судей Кассационного административного суда постановил:

— кассационную жалобу Киевского городского совета оставить без удовлетворения;

— постановление Окружного административного суда г. Киева от 6 июля 2017 года и определение Киевского апелляционного административного суда от 5 октября 2017 года оставить без изменений.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия, является окончательным и обжалованию не подлежит.

 

(Постановление Верховного Суда от 7 октября 2019 года. Дело № 826/16071/16. Председательствующий — Стрелец Т.Г. Судьи — Рыбачук А.И., Стеценко С.Г.)