В последнее время численность работников милиции неуклонно сокращается. За прошедшие пять лет из органов внутренних дел уволилось более 71 тысячи работников. Дефицит опытных кадров является одной из причин, по которым правоохранительная деятельность не может выполняться органами внутренних дел Украины на том уровне, которого достигли развитые страны.

Устаревшая и несовершенная система оплаты труда работников милиции является основной причиной того, что опытные и квалифицированные кадры не желают работать в органах внутренних дел. Сложность, противоречивость и неоднозначность правового регулирования системы оплаты труда работников милиции также является причиной большого количества исковых заявлений о взыскании задолженностей по денежному обеспечению и о перерасчете пенсий, которые на данный момент рассматриваются судами в порядке административного судопроизводства.

Заработная плата, денежное обеспечение или денежное содержание?

Центральным понятием любой системы оплаты труда является «заработная плата». В системе нормативно-правовых актов, которые регулируют оплату труда аттестованных работников милиции, или, как их еще называют, «лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел», о которых и пойдет речь в данной статье, понятие «заработная плата» не используется, вместо него употребляются два понятия — «денежное обеспечение» и «денежное содержание».

Деятельность органов внутренних дел, прежде всего, регулируется Законом Украины «О милиции» от 20 декабря 1990 года № 565-ХІІ. В этом основоположном нормативно-правовом акте не дается определение понятиям «денежное содержание» и «денежное обеспечение», вместе с тем в Законе есть специальная статья, которая называется «Оплата труда работников милиции» (статья 19), в которой преду­смотрено, что формы и размеры денежного обеспечения работников милиции устанавливаются Кабинетом Министров Украины (что логично, ведь проект Государственного бюджета и отчет о его выполнении тоже готовит Кабинет Министров).

Вопреки требованиям указанного Закона, формы и размеры оплаты труда работников милиции установлены не Кабинетом Министров Украины, а Президентом Украины в Указе «Об условиях денежного обеспечения лиц рядового и начальствующего состава и оплаты труда работников органов внутренних дел» от 4 октября 1996 года № 926 (Указ № 926). Но и в Указе № 926 не дается определений понятиям «денежное обеспечение» и «денежное содержание». Определения последнего в нормативно-правовых актах вообще нет.

Об их различии и важности их разграничения свидетельствуют последние изменения в Закон Украины «О милиции»: Законом № 328-V от 3 ноября 2006 года понятие «денежное содержание» было заменено понятием «денежное обеспечение» в статьях 19, 23 Закона Украины «О милиции». Судебная практика богата примерами, когда применение при расчете суммы страховой выплаты за гибель или инвалидность работника милиции понятия «денежное содержание» и свободное толкование этого понятия Министерством внутренних дел путем издания писем и разъяснений, не являющихся нормативно-правовыми актами, приводило к значительному занижению этой суммы, по сравнению с ее размером, рассчитанным, исходя из суммы «денежного обеспечения». Определение понятия «денежное обеспечение» есть только в ведомственном нормативно-правовом акте — Методических рекомендациях о порядке применения нормативно-правовых актов по вопросам денежного обеспечения лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел и условий оплаты труда работников, которые не имеют специальных званий рядового и начальствующего состава, утвержденных Министром внутренних дел Украины 30 июня 2005 года (Методические рекомендации от 30 июня 2005 года), согласно пункту 1 которых денежное обеспечение — это должностной оклад, оклад по воинскому (специальному) званию, надбавка за выслугу лет, стопроцентная надбавка, другие дополнительные виды денежного обеспечения: надбавки, повышения, доплаты, премирования и другие.

Для сравнения: понятие «заработная плата» определено не ведомственным актом, а Законом Украины «Об оплате труда» от 24 марта 1995 года, Кодексом законов о труде Украины.

Таким образом, уже давно назрела необходимость в законе дать единое определение денежному обеспечению, а в остальных нормативно-правовых актах использовать только этот термин.

Обязательные составляющие денежного обеспечения

Обязательными составляющими денежного обеспечения (другими словами, минимальной зарплатой), в соответствии с Методическими рекомендациями от 30 июня 2005 года и Указом № 926, каждого работника милиции являются: должностной оклад, оклад за специальное звание, надбавка за выслугу лет и стопроцентная надбавка. В среднем обязательные виды денежного обеспечения составляют около 30 % от его размера, остальные 70 % составляют различные необязательные надбавки, доплаты, премии, тогда как в структуре заработной платы полицейских Европы ее обязательная часть составляет 70—80 %, и лишь небольшой остаток составляют стимулирующие надбавки (см. Луцюк Р. Профспілка у вирі проблем — міліцейських//Іменем Закону. — 2007. — № 16. — С. 8).

Размеры окладов за специальные звания установлены Указом Президента Украины «О повышении окладов военнослужащих и лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел за воинские (специальные) звания» от 29 января 1999 года № 98, а единой сетки должностных окладов на сегодня в МВД нет. Размеры должностных окладов были установлены приложениями к Инструкции о порядке применения нормативно-правовых актов по вопросам денежного обеспечения лиц рядового и начальствующего состава ОВД, утвержденной приказом МВД Украины от 1 ноября 2003 года № 1236, но на этот момент настоящий приказ отменен приказом от 30 июня 2005 года № 501. Последний предусматривает, что должностные оклады выплачиваются в размерах, указанных в штатах органов внутренних дел, утвержденных соответствующими приказами МВД.

Но поскольку другие размеры должностных окладов МВД так и не были установлены, то при утверждении штатов органов внутренних дел фактически руководствуются размерами окладов, указанными в приложениях к отмененной Инструкции.

Стопроцентная надбавка была введена Указом Президента Украины «О внесении изменений в Указ Президента Украины от 4 октября 1996 года № 926» от 31 августа 2001 года № 771. Ее введение остается непонятным до сих пор, ведь вместо этого можно было просто повысить в два или соответствующее количество раз оклады, что значительно упростило бы расчеты денежного обеспечения, планирование расходов Государственного бюджета Украины и имело бы больший социальный эффект, чем введение надбавки.

Размеры надбавки за выслугу лет установлены приложением к Указу № 926. Но, как свидетельствует судебная практика, иногда возникают споры по поводу того, какая выслуга лет должна учитываться при ее расчете — льготная или календарная.

Это обусловлено тем, что единственным неведомственным нормативно-правовым актом, регулирующим порядок расчета выслуги лет, является постановление Кабинета Министров Украины «О порядке расчета выслуги лет, назначения и выплаты пенсий и денежной помощи лицам офицерского состава, прапорщикам, мичманам, военнослужащим сверхсрочной службы и военной службы по контракту, лицам начальствующего и рядового состава органов внутренних дел и членам их семей» от 17 июля 1992 года № 393, согласно которому служба на определенных должностях, в определенных подразделениях или в определенных местностях зачисляется на льготных условиях (например, 1 месяц за 3 месяца службы). Но это постановление принято во исполнение Закона Украины «О пенсионном обеспечении военнослужащих и лиц начальствующего и рядового состава органов внутренних дел» и определяет порядок расчета выслуги лет для назначения пенсий, а поэтому МВД Украины в Инструкции о порядке расчета стажа для выплаты процентной надбавки за выслугу лет, утвержденной приказом МВД от 12 июля 1993 года № 402, и в своих разъяснениях дало указание при выплате надбавки за выслугу лет учитывать выслугу лет в календарном исчислении.

Также, согласно Указу № 926, обязательными являются доплата за работу в ночное время в размере 35 % должностного оклада и надбавки за первый и второй класс в размере, соответственно, 10% и 5 % должностного оклада милиционерам-водителям и инспекторам дорожно-патрульной службы.

В Указе № 926 не конкретизирован механизм начисления доплаты за работу в ночное время, поэтому в судах иногда рассматриваются споры по поводу того, должна ли эта доплата начисляться тем работникам, которые постоянно работают ночью (например, работникам дежурных частей), или тем, которые один раз в месяц работают ночью (например, членам следственно-оперативных групп), как должна начисляться доплата работникам, работающим всю ночь (на дежурстве), а как она должна начисляться тем, кто работал всего два часа ночью.

Ответы на эти вопросы можно найти в Методических рекомендациях от 30 июня 2005 года и Инструкции о порядке дополнительной оплаты работы работников ОВД Украины за работу в ночное время, утвержденной приказом МВД от 30 апреля 1992 года № 235, в соответствии с которыми должен вестись учет времени, отработанного ночью, и на основании этих документов с учетом доплаты 35 % от должностного оклада оплачивается конкретное количество часов. Данная позиция Министерства внутренних дел правильна, но она, вместе с тем, является несколько расширительным толкованием нормы Указа Президента, а потому целесообразнее изложить этот механизм хотя бы в общих чертах не в ведомственном нормативно-правовом акте, а в Указе Президента Украины (хотя, напомним, что это должен делать Кабинет Министров).

Обязательными составляющими денежного обеспечения следователей и участковых инспекторов милиции, в соответствии с нормами Указов Президента Украины от 4 октября 1996 года № 926 и от 12 января 2004 года № 27, являются ежемесячная надбавка к окладам денежного содержания в зависимости от выслуги лет на этих должностях от 10% до 25 %, ежемесячная доплата за выслугу 20 и более лет в размере 100 % суммы пенсии, которая могла быть им начислена в случае выхода на пенсию. К сожалению, в Указе не конкретизировано, какая выслуга лет — льготная или календарная — необходима для назначения этих надбавки и доплаты.

Еще одна интересная доплата преду­смотрена пунктом 4 Указа № 926 — доплата в размере, соответственно, 15 % и 20 % должностного оклада за научную степень кандидата или доктора наук. Ее цель указана в этом же пункте — привлечение к работе в органах внутренних дел высококвалифицированных специалистов. Реализацию этой цели показывает следующий пример. Должностной оклад следователя районного отдела внутренних дел составляет 120 гривен. Если следователь станет кандидатом наук, то он будет получать дополнительно 18 гривен в месяц. А если он получит научную степень доктора наук — всего лишь 24 гривны. Можно ли предположить, что он останется работать в милиции, несмотря на то, что один час его работы в государственном (не говоря уже о частных) ВУЗе стоит, в соответствии с приказом Минобразования и науки Украины, от 26 сентября 2005 года № 577 22,8 грн, если он является кандидатом наук, и 29,56 грн — если он является доктором наук?

Необязательные составляющие денежного обеспечения

Наиболее несовершенной является категория доплат, надбавок, повышений и премии, установление которых является правом руководителя органа внутренних дел. Это право, в соответствии с пунктом 3 Указа № 926, может быть реализовано руководителем в рамках ассигнований, которые выделяются на содержание этих органов.

В прошлые годы довольно распространенной была практика выплаты этих надбавок, доплат и премий без приказа (или любого письменного распоряжения либо указания) начальника ОВД. Возникает много споров по поводу того, должны ли такие (не назначенные приказом, но фактически платившиеся) надбавки, доплаты, премии входить в размер денежного обеспечения, из которого исчисляется пенсия и выходное пособие. Особенно актуален этот вопрос для тех, кто был уволен на пенсию до 2006 года, ведь частью 3 статьи 43 Закона Украины «О пенсионном обеспечении лиц, уволенных с военной службы и некоторых других лиц» (приостановленная на 2006 и 2007 годы законами о Государственном бюджете) преду­сматривает, что пенсия исчисляется, исходя из денежного обеспечения по последней штатной должности, учитывая все доплаты, надбавки, повышения и премии.

Пунктом 3 Указа № 926 предусмотрено право руководителя ОВД устанавливать ежемесячную доплату в размере от 25% до 50 % суммы пенсии, которая могла бы быть начислена лицам, имеющим право на пенсию за выслугу лет и оставленным с их согласия и в интересах дела на службе.

Следует указать на незаметное, на первый взгляд, но важное различие между этой доплатой и доплатой за 20 и более лет выслуги на должностях следователей и участковых инспекторов милиции. Оно состоит не только в размере доплат (25—50 % и 100 %), их обязательном и необязательном характере, но и в моменте назначения. Доплата 100 % от суммы пенсии назначается следователям или участковым инспекторам по достижению 20 лет выслуги на этих должностях, а доплата 25—50 % от суммы пенсии может быть установлена всем работникам милиции тогда, когда они будут иметь право на пенсию, то есть в соответствии с нормами статьи 12 Закона Украины «О пенсион­ном обеспечении лиц, уволенных с военной службы, и некоторых других лиц» — когда они достигнут 20 лет выслуги в ОВД или 12,5 лет выслуги в ОВД, 25 лет страхового стажа и 45-летнего возраста. При этом в первом случае может быть учтена льготная выслуга лет.

Применение этой доплаты также вызывает много вопросов на практике. Например, участковый инспектор достиг выслуги 20 лет в ОВД, но на должности участкового инспектора он работал менее 20 лет. Может ли ему быть назначена доплата 25—50 % от суммы пенсии? Думается, что да. Но если он достигнет 20 лет выслуги на должности участкового, должна ли ему отменяться доплата 25—50 % от суммы пенсии и устанавливаться 100 %, или они могут выплачиваться одновременно? Некоторые работники милиции в своих исках указывают, что они должны выплачиваться одновременно, особенно учитывая то, что приказы об установлении доплаты 100 % от суммы пенсии формулируются недостаточно четко и ­исчерпывающе, из них нельзя понять, была ли отменена доплата 25—50 % от суммы пенсии.

На мой взгляд, эти две доплаты являются тождественными, хотя и несколько отличаются по основаниям, размерам и порядку начисления, а потому выплачиваться одновременно они не могут.

Также пунктом 3 Указа № 926 преду­смотрено право руководителя ОВД устанавливать работникам надбавку за знание и использование в работе иностранного языка до 10 % оклада и надбавку за особые условия службы, квалификацию, профессиональный риск и выполнение особо важных заданий до 50 % окладов денежного обеспечения.

Вопрос установления и отмены последней вызывает, наверное, более всего нареканий и недовольства среди работников милиции, в первую очередь, потому, что она является чрезвычайно оценочной. При этом оценка особого характера условий службы, квалификации, профессионального риска и особой важности заданий осуществляется не по каким-нибудь критериям, а по собственному усмотрению руководителя ОВД. То же касается и определения ее размера (от 0 до 50 % окладов). На практике, к сожалению, очень часто эта надбавка устанавливается в зависимости от того, есть ли на ее выплату средства, и от субъективного отношения руководителя ОВД (подразделения ОВД) к тому или иному работнику.

Также довольно распространенной, не в последнюю очередь благодаря указаниям МВД, является практика отмены этой надбавки в случае наложения на работника милиции дисциплинарного взыскания. За последние два года на сотрудников милиции было наложено более 90 тысяч взысканий, то есть к дисциплинарной ответственности был привлечен почти каждый второй. Но если, например, оперуполномоченный уголовного розыска вынужден рисковать почти каждый день, то применение к нему дисциплинарного взыскания в виде, например, выговора (которое будет действовать целый год) не освобождает его от выполнения своих задач и от профессионального риска, а отмена данной ему надбавки на время действия взыскания является несправедливой.

Таким образом, из компенсационной эта надбавка фактически превратилась в поощрительную, то есть в премию. Кроме того, такое манипулирование данной надбавкой привело к тому, что за один и тот же проступок работник милиции получал и дисциплинарное взыскание, и ощутимое материальное наказание.

Премии для работников милиции предусмотрены отдельно, подпунктом «б» пункта 3 Указа № 926, согласно которому руководитель ОВД имеет право премировать лиц рядового и начальствующего состава ОВД в соответствии с их личным вкладом в общие результаты труда в рамках фонда премирования, созданного в размере четырехмесячного фонда денежного обеспечения, без ограничения индивидуальных премий максимальными размерами.

Толковать норму этого подпункта нужно следующим образом. Из выделенных на содержание органа внутренних дел на год средств (при условии их достаточного количества) может быть создан фонд премирования, размер которого не может превышать четырехмесячный фонд денежного обеспечения (код КЭКВ — 1112). Из этого фонда руководитель ОВД может премировать работников. Как он будет это делать — выплачивать премии в виде конкретной суммы денег или в процентах к денежному обеспечению работника ежемесячно, каждый квартал, круглый год или один раз в год — в Указе не определено. Таким образом, эти вопросы полностью отдаются на усмотрение руководителя ОВД.

Формулировка «без ограничения индивидуальных премий максимальными размерами» дает правовые основания на выплату, например, одноразовой премии одному конкретному работнику органа внутренних дел в размере всего фонда премирования (то есть премии, которая будет составлять несколько десятков, а то и сотен тысяч гривен). Пункт 60 Методических рекомендаций от 30 июня 2005 года имел цель хоть как-то ограничить размеры премий, но в действительности еще больше запутал порядок их назначения: «Премирование лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел производится в соответствии с их личным вкладом в общие результаты работы в процентах к месячному денежному обес­печению в рамках фонда премирования, созданного в размере четырехмесячного фонда денежного обеспечения, без ограничения индивидуальных премий максимальными размерами. Месячный фонд премирования составляет 33,3 % денежного обеспечения».

Судебная практика свидетельствует, что многие работники милиции почему-то понимают этот пункт так, будто им должна выплачиваться премия в размере 33,3 % денежного обеспечения ежемесячно. Но это совсем не так. На самом деле пункт 60 Методических рекомендаций только конкретизирует, как должен расходоваться фонд премирования, а именно: равными частями в течение всего года.

Как видим, механизм установления премий требует более детального и, вместе с тем, более простого описания в нормативно-правовых актах.

Еще одна надбавка предусмотрена отдельным Указом Президента Украины — «О надбавках военнослужащим Службы безопасности Украины и работникам органов внутренних дел Украины за непрерывную службу» от 24 апреля 2003 года № 370 — за непрерывную службу в размере от 10—90 % денежного обеспечения. Данная надбавка очень похожа на надбавку за выслугу лет, так как они преследуют одну и ту же цель — поощрять опытных и квалифицированных работников милиции оставаться на службе. Но, в отличие от надбавки за выслугу лет, надбавка за непрерывную службу необязательная, ее установление работникам — это право, а не обязанность руководителя ОВД, что так же вызывает субъективизм со стороны руководства и недовольство работников милиции.

В связи с этим возникает вопрос о целесообразности создания двух почти одинаковых надбавок. Если надбавки за выслугу лет недостаточно для того, чтобы поощрять опытных работников оставаться на службе, то необходимо было пересмотреть ее размеры, а не вводить почти аналогичную, но и неоправданно дискриминационную надбавку, чем еще больше усложнять начисление денежного обес­печения.

Направление реформирования оплаты труда

Действующие нормативно-правовые акты устанавливают такую систему оплаты труда работников милиции, при которой сумма денежного обеспечения является нетвердой, четко не определенной. Она может быть мизерной — состоять лишь из обязательных выплат — окладов, надбавки за выслугу лет и 100 % надбавки (400—600 гривен), а может быть большей в несколько, а то и в несколько десятков раз — за счет большого количества надбавок, доплат и премии, которые руководитель ОВД устанавливает конкретному работнику по своему субъективному усмотрению. Такая система оплаты труда является несправедливой и не может не вызывать негодования работников милиции, не содействует оставлению на службе опытных и квалифицированных кадров, является причиной массового обращения в суды с исками о взыскании задолжен­ностей по денежному обеспечению уволенных работников милиции. Наконец, она является причиной огромного количества судебных решений, которыми с органов внутренних дел взыскиваются миллионы гривен, не предусмотренных бюджетом.

Необходимость реформирования системы оплаты труда работников милиции уже осознали на высшем уровне управления государством. В Заключительных положениях Закона Украины «О Государственном бюджете Украины на 2007 год» дано задание Кабинету Министров Украины проанализировать состояние денежного обеспечения работников милиции, принять решение о применении единых начал в формировании оплаты труда государственных служащих для устранения диспропорций в денежном обеспечении, при необходимости подать Верховному Совету законодательные предложения в трехмесячный срок (то есть к апрелю 2007 года). До нынешнего времени ни единых начал оплаты труда, ни проекта закона об этом нет.

Ожидается, что основное направление этого реформирования будет состоять в пересмотре размеров должностных окладов и окладов за специальные звания в сторону их значительного (в несколько раз) повышения, в которых уже будут учтены сложность задач, напряженность работы, квалификация, профессиональный риск, опыт. При их определении необходимо исходить из того, чтобы наименьшая сумма размеров должностного оклада и оклада за специальное звание была не меньшей, чем минимальная заработная плата. Оптимальным решением было бы определить размер окладов не в денежной сумме, а коэффициентом от размера минимальной заработной платы. Это придаст системе оплаты труда работников милиции стабильность, но и даст возможность денежному обеспечению увеличиваться одновременно с доходами других граждан, позволит определить справедливое соотношение с оплатой труда других граждан.

Из дополнительных видов денежного обеспечения целесообразно было бы оставить лишь надбавку за выслугу лет и премию, детально урегулировав размеры и порядок начисления последней, закрепить механизм оплаты работы ночью и сверхурочно в законе или постановлении Кабинета Министров Украины. Для лиц, имеющих научные звания, необходимо предусмотреть значительное повышение должностного оклада.

Таким образом, исчезнет необходимость в повышении денежного обеспечения за счет многочисленных надбавок и доплат, исчезнут субъективизм и злоупотребление при их установлении, планирование расходов из Государственного бюджета на оплату труда, и контроль за их использованием будет простым и прозрачным. Исчисление размера пенсий тоже не будет вызывать трудностей. И, что не менее важно, постепенно количество судебных исков о взыскании задолженностей по денежному обеспечению и перерасчету пенсии уменьшится до приемлемого, а количество взыскиваемых по решениям судов с органов внутренних дел средств, не предусмотренных в бюджете, сведется к минимуму.

МЯГКОВА Ирина — начальник отделения правового обеспечения Луганского государственного университета внутренних дел, г. Луганск