Есть в работе моряков отдельная очень важная наука — борьба за живучесть судна. Суть ее заключается в том, чтобы быстро закрыть подручными средствами пробоины, удержать корабль на плаву и добраться до ремонтного дока.

Украинский рынок земли еще формально не вышел на открытые просторы, но пробоин в его корпусе более чем достаточно. И ловят умельцы в мутной воде его трюмов большую рыбу…

Основополагающий нормативно-правовой документ в сфере земельных отношений — Земельный кодекс Украины (ЗК), принятый в 2001 году. Отсутствие полноценного рынка земли потребовало некоторого ограничения возможностей отчуждения земельных участков путем введения моратория на куплю-продажу земель сельскохозяйственного назначения. Однако практика показывает, что существует достаточное количество непрозрачных схем обхода этого моратория, в результате чего государство и его граждане несут значительные убытки. Представители Украинской социал-демократической партии разработали предложения, призванные упразднить по крайней мере некоторые из таких схем.

Что было…

Статья 19 ЗК устанавливает девять основных категорий земель в соответствии с их целевым назначением, а именно:

1) земли сельскохозяйственного назначения;

2) земли жилищной и общественной застройки;

3) земли природно-заповедного и иного природоохранного назначения;

4) земли оздоровительного назначения;

5) земли рекреационного назначения;

6) земли историко-культурного назначения;

7) земли лесохозяйственного назначения;

8) земли водного фонда;

9) земли промышленности, транспорта, связи, энергетики, обороны и другого назначения.

В соответствии со статьей 20 ЗК изменение целевого назначения земель осуществляется органами исполнительной власти или органами местного самоуправления, которые принимают решение о передаче их в собственность или о предоставлении их в пользование и утверждают соответствующие проекты землеустройства. Изменение целевого назначения земель, находящихся в собственности физических и юридических лиц, производится по инициативе их владельцев в порядке, установленном Кабинетом Министров Украины (КМУ). Во исполнение этого положения Кодекса КМУ своим постановлением № 502 от 11 апреля 2002 года утвердил Порядок изменения целевого назначения земель, находящихся в собственнос­ти граждан или юридических лиц.

Согласно этому нормативному акту, для изменения целевого назначения земельного участка заинтересованному собственнику достаточно подать в соответствующий орган местного само­управления (или государственный орган) заявление и сопроводительные документы к нему. Сопроводительные документы представляют собой копию государственного акта на право собственности на земельный участок, копию паспорта или учредительных документов (для физического или юридического лица соответственно), документы относительно установленных обременений и земельных сервитутов, а также обоснование необходимости изменения целевого назначения земельного участка с указанием его размера.

Государственный орган или орган местного самоуправления, в который направлено такое ходатайство, рассмат­ривает его и в случае согласия на изменение целевого назначения участка дает разрешение на подготовку проекта его отвода (или согласование новых характеристик участка с соответствующими органами исполнительной власти в случае, если такие изменения касаются всего участка).

После разработки проекта землеотвода и его согласования во всех инстанциях соответствующий орган местного самоуправления или государственный орган рассматривают такие проектные материалы и принимают решение об изменении целевого назначения этого земельного участка.

Особые процедуры предусмотрены для случаев изменения целевого назначения пашни, многолетних насаждений для несельскохозяйственных целей, лесов первой группы площадью более 10 гектаров, а также земельных участков природоохранного, оздоровительного, рекреационного назначения и особо ценных земель, когда такое изменение производится на основании решения КМУ. Соответствующие проектные документы вместе с заключением районной администрации направляются в областную государственную администрацию, которая, рассмотрев их по сути и составив свое заключение, направляет весь этот пакет документов в КМУ для принятия решения по этому вопросу.

Изменение целевого назначения особо ценных земель осуществляется соответствующими органами местного самоуправления или государственными органами по согласованию с Верховным Советом Украины.

В случае несогласия заявителя с отказом на изменение целевого назначения участка спор может быть разрешен в судебном порядке.

Что есть…

Как видим, порядок изменения целевого назначения земель достаточно либерален и фактически сводится к необходимости составления убедительного обоснования соответствующего проекта. В условиях сформировавшегося рынка земли, а также устоявшихся и регламентированных земельных отношений такой простой механизм можно только приветствовать. Однако в нынешних условиях простота решения вопроса изменения целевого назначения земли оборачивается многочисленными махинациями и злоупотреблениями для обхода установленных и пока еще необходимых ограничений на операции с землей.

Процедурой изменения целевого назначения долгое время пользовались для обхода моратория на куплю-продажу земель сельскохозяйственного назначения. В 2007 году Верховный Совет Украины предпринял попытку упразднить такую схему разворовывания сельхозугодий путем расширения моратория и на изменение целевого назначения земли.

Принятая формулировка пункта 15 Заключительных положений ЗК, однако, оказалась недостаточно продуманной. В результате схема с изменением целевого назначения земли несколько изменилась и выглядит следующим образом. Заявитель ходатайствует о выделении из его владений нового самостоятельного участка с иным целевым назначением. Для этого ему необходимо подать в компетентный орган документы и пройти всю процедуру составления проекта землеотвода. При этом в проектной документации указывается новое целевое назначение. Оно же в конечном итоге указывается и в государственном акте на право собственности на выделенный земельный участок.

В результате выполненных манипуляций собственник получает участок так называемого «вторичного ЛСХ», то есть земель, выделенных государством для ведения личного сельского хозяйства, но формально к этой категории уже не относящихся в силу целевого назначения, указанного в основном правоустанавливающем документе. Такой участок готов к дальнейшей перепродаже на законных основаниях.

Несмотря на формальную «чистоту» земельного участка после указанных выше действий, все же представляется, что такого рода участки не должны отчуждаться. Норму закона нельзя трактовать сугубо буквально. Следует обязательно принимать во внимание и условия, в которых такая норма вводилась в действие, и цели, которых предполагалось достичь путем ее применения. В данном случае речь шла о запрете на отчуждение земель сельскохозяйственного назначения в целом, а не только путем конкретных гражданско-правовых сделок. Таким образом, любые сделки, влекущие за собой смену владельца земельного участка (кроме мены на равноценный участок и наследования) не должны иметь места.

Что будет…

С целью скорейшего предотвращения перевода ценных сельскохозяйственных угодий в другие категории земель с безвозвратной их утратой для агарного комплекса страны представителями Украинской социал-демократической партии (Блок Юлии Тимошенко) была разработана и предложена правительству новая редакция Порядка изменения целевого назначения земель, пребывающих в собственности граждан или юридических лиц.

Новая редакция среди прочего предполагает возможность изменения целевого назначения земельного участка только в случае, если это не противоречит утвержденному в установленном порядке генеральному плану населенного пункта или схеме планирования территории административно-территориальной единицы. В случае отсутствия такой градостроительной документации смена целевого назначения земельного участка допускается как исключение для удовлетворения потребностей территориальной общины (строительство линейных объектов транспорта, связи, энергетики, а также объектов образования и социальной сферы).

Отдельно предлагается оговорить особые случаи изменения целевого назначения земли. Например, установить, что изменение целевого назначения земель природно-заповедного и иного природоохранного, оздоровительного, рекреационного, историко-культурного назначения допускается только при наличии позитивного заключения государственной экологической экспертизы (и/или иных экспертиз, которые установлены законом), если их использование по предыдущему целевому назначению невозможно.

Исходя из приоритетности использования сельскохозяйственных угодий для потребностей агропромышленного комплекса, установленной статьей 23 ЗК, предполагается установить следующие случаи изменения целевого назначения земель сельскохозяйственного назначения.

Итак, изменение целевого назначения сельскохозяйственных угодий до­пускается в случаях:

1) перевода таких земель в состав земель природно-заповедного и иного природоохранного, оздоровительного, историко-культурного назначения, лесохозяйственного назначения;

2) размещения промышленных объектов на землях, нормативная оценка качества которых не превышает 50 % средней нормативной оценки пашни по области при условии отсутствия иных вариантов размещения;

3) строительства линейных объектов транспорта, связи и энергетики при наличии утвержденного в установленном порядке проекта рекультивации и при отсутствии иных вариантов размещения;

4) выполнения международных обязательств Украины;

5) обеспечения потребностей обороны при наличии утвержденного в установленном порядке проекта рекультивации и при отсутствии иных вариантов размещения;

6) добычи полезных ископаемых при наличии лицензии горного отвода и при наличии утвержденного в установленном порядке проекта рекультивации земель;

7) размещения объектов социального, коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, образования при отсутствии иных вариантов размещения;

8) для градостроительных потребнос­тей при включении участка в границы населенного пункта;

9) в иных согласованных с КМУ случаях по представлению центрального органа исполнительной власти по вопросам земельных ресурсов.

С целью защиты владельцев земельных участков от возможных противоправных действий должностных лиц местных органов земельных ресурсов, предлагается установить, что несогласование ими проектов землеотвода в установленный срок или отказ в согласовании не является основанием для негативного заключения государственной землеустроительной или иной экспертизы или дальнейшего отказа в изменении целевого назначения участка. При принятии соответствующего решения необходимо оценивать доводы, изложенные в обоснование изменения целевого назначения, а не факт наличия отказа.

Разрешение многих насущных вопросов, связанных с нормативно-правовым регулированием земельных правоотношений на Украине, невозможно без принятия комплексных изменений украинского законодательства. Разработка таких предложений требует значительного времени как с точки зрения выработки некоторых новых концептуальных идей, так и совершенствования и согласования между собой отдельных положений действующих законодательных актов.

Ставя перед собой задачу разработать первоочередные, экстренные меры, чтобы свести к минимуму возможные махинации с землей, представители Украинской социал-демократической партии предлагают шаги, которые могут быть предприняты на уровне КМУ, принимая во внимание гораздо более длительную законодательную процедуру в Верховном Совете Украины.

ШУСТИК Елена — народный депутат Украины, г. Киев