Генеральный партнер 2021 года

Издательство ЮРИДИЧЕСКАЯ ПРАКТИКА
Главная » Выпуск №23 (650) » Обжалуем ревизию

Обжалуем ревизию

Судебное обжалование актов проверок и ревизий

Осложнение системы судоустройства Укра­ины, в частности, создание специализированных судов, связано со сложностью определения подведомственности той или иной категории дел.

Одной из категорий таких «проблемных» дел являются дела об обжаловании актов ревизий, проверок, осуществляемых контролирующими органами Украины.

Еще в 2000 году, то есть до образования административных судов, Высшим арбитражным судом Украины (ВАрСУ) было предоставлено разъяснение относительно того, что не могут оспариваться в хозяйственном суде также акты ревизий, ­документальных проверок, действия служебных лиц, совершенные в процессе или по результатам проверок и т.п., поскольку эти акты не имеют обязательного характера (пункт 6.2 разъяснения Президиума ВАрСУ «О некоторых вопросах практики решения споров, связанных с признанием недействительными актов государственных или других органов» № 02-5/35 от 26 января 2000 года).

Этим разъяснением было указано направление, в котором до сих пор решаются дела, связанные с обжалованием актов ревизии контрольно-ревизионных органов.

Такая позиция значительно упрощает работу судов, освобождая их от необходимости рассмотрения значительного объема сложных дел, связанных с исследованием множества документальных доказательств. Однако, с другой стороны, исходя из приведенной позиции, органы контрольно-ревизионной службы вольны излагать в актах ревизии любую информацию, независимо от того, касается ли она предмета проверки, получена ли в законном порядке, отвечает ли она действительности, не искажена ли. И субъект предпринимательской деятельности не будет иметь права обжаловать такой акт или любые действия, связанные с проверкой, поскольку он не имеет обязательного характера.

Учитывая неоднозначность такого разъяснения ВАрСУ, судебная практика административных судов по этому вопросу является очень разной.

Одни административные суды, как и рекомендовал ВАрСУ, часто со ссылкой на это разъяснение, отказывают в принятии исковых заявлений о признании недействительными актов ревизии и обжаловании действий служебных лиц, совершенных в процессе или по результатам проверок.

Так, в своем определении по делу № К‑20126/08 по иску Ужгородского коммунального предприятия тепловых сетей «Ужго­родтеплокоммунэнерго» к Контрольно-ревизионному управлению (КРУ) в Закарпатской области о признании противоправными действий Высший административный суд Укра­ины (ВАСУ) указал, что, отказывая в открытии производства по административному делу по данному иску, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что акт ревизии КРУ в соответствии с частью 1 статьи 17 Кодекса административного судопроизводства Украины (КАС) не может быть обжалован в порядке административного судопроизводства, поскольку он не порождает прав и юридических обязанностей для истца. Акт государственного или другого органа — это юридическая форма решений этих органов, он порождает определенные правовые последствия с целью регулирования общественных отношений и имеет обязательный характер для субъектов правоотношений. В соответствии с пунктом 6.2 разъяснений президиума ВАрСУ от 26 января 2000 года не могут оспариваться акты ревизий, документальных проверок, действия служебных лиц, совершенные в процессе или по результатам проверок и т.п., поскольку эти акты не имеют обязательного характера. ВАСУ пришел к выводу, что суды пришли к правомерному выводу о том, что обжалованный акт в данном случае не является нормативно-правовым актом или актом индивидуального действия, поэтому обоснованно отказали в открытии производства.

Примерно такое же обоснование содержится в определении ВАСУ по делу № 21/122а по иску ЗАО «Макеевская дорожная машинная станция» к КРУ в Донецкой области о признании недействительными выводов акта внеплановой ревизии от 16 февраля 2006 года. Постановлением Хозяйственного суда Донецкой области от 19 июня 2006 года по этому делу признаны недействительными отдельные выводы акта от 16 февраля 2006 года внеплановой ревизии отдельных вопросов финансово-хозяйственной деятельности ЗАО «Макеевская дорожная машинная станция» за период с 1 января 2003 года по 1 февраля 2006 года. Однако определением Донецкого апелляционного хозяйственного суда от 10 августа 2006 года постановление суда первой инстанции отменено. Производство по делу № 21/122а закрыто. Указанным определением ВАСУ кассационная жалоба ЗАО «Макеевская дорожная машинная станция» оставлена без удовлетворения, а определение Донецкого апелляционного хозяйственного суда от 10 августа 2006 года — без изменений. При этом ВАСУ отметил, что такой акт не является тем решением субъекта властных полномочий, на спор по обжалованию которого распространяется компетенция административных судов, определенная пунктом 1 части 1 статьи 17 КАС.

В другой же части споров этой категории, которые решаются административными судами, суды все же принимают в свое производство такие дела. Так, в определении от 2 апреля 2009 года по делу № К-4392/08 по иску государственного предприятия «Межигорское лесное хозяйство» к Контрольно-ревизионному управлению в Закарпатской области о признании недействительными выводов, ВАСУ указал, в частности, следующее: «Ссылка судов на те обстоятельства, что акт не имеет признаков акта индивидуального действия на стадии отказа в открытии производства по делу безосновательны и прежде­временны, поскольку к таким выводам суд может прийти лишь при рассмотрении дела по сути. На стадии открытия производства по делу судья проверяет соответствие искового заявления статье 107 КАС и не может исследовать обжалуемый акт как носитель доказательной информации по делу. При установлении данных фактов судами первой и апелляционной инстанций нарушены нормы процессуального права, которые привели к необоснованному принятию судебного решения и не могут быть проверены и устранены судом кассационной инстанции».

Исходя из этого, ВАСУ отменил определение Хозяйственного суда Закарпатской области от 29 ноября 2007 года и определение Львовского апелляционного административного суда от 14 февраля 2008 года по этому делу, а дело направил в суд первой инстанции для решения вопроса об открытии производства по делу.

Однако после принятия дела в свое производство административные суды часто отказывают в удовлетворении иска со ссылкой на те же обстоятельства, что и при отказе в открытии производства, а именно — на пункт 1 части 1 статьи 17 КАС. Так, определением ВАСУ от 28 апреля 2009 года по делу № К‑20355/07 по иску Лица-1 к Территориальной государственной инспекции по труду в Луганской области об отмене акта проверки в определенной части оставлена без удовлетворения кассационная жалоба Лица-1, а постановление Донецкого апелляционного административного суда от 21 сентября 2007 года — оставилено без изменений. Указанным постановлением Донецкого апелляционного административного суда Украины удовлетворены апелляционные жалобы представителя ответчика и прокурора, постановление суда первой инстанции отменено, а в удовлетворении иска отказано. В своем определении ВАСУ указал, что, вынося решение, суд апелляционной инстанции верно руководствовался пунктом 1 части 1 статьи 17 КАС, в котором указано, что компетенция административных судов распространяется на споры физических или юридических лиц с субъектом властных полномочий относительно обжалования его решений (нормативно-правовых актов или правовых актов индивидуального действия), действий или бездеятельности. Акт государственного или другого органа — это юридическая форма решений этих органов, то есть официальный письменный документ, порождающий определенные правовые последствия, направленный на регулирование тех или иных общественных отношений и имеющий обязательный характер для субъектов этих отношений. Не могут оспариваться акты ревизий, документальных проверок, действия служебных лиц, совершенные в процессе или по результатам проверок, поскольку эти акты не имеют обязательного характера. Отказывая в удовлетворении иска, суд апелляционной инстанции правильно исходил из того, что указанным актом проверки не были нарушены права или законные интересы истца.

Определением ВАСУ от 26 ­февраля 2009 года по делу № 22-а-5609/08 по ­иску Красно­армейского горрайонного отделения ГУ МВД Украины в Донецкой области к КРУ в Донецкой области в лице контрольно-ревизионного отдела в г. Димитрове, третье лицо — ГУ МВД Украины в Донецкой области, о признании незаконным акта оставлена без удовлетворения кассационная жалоба ГУ МВД Укра­ины в Донецкой области и оставлено без изменений постановление Донец­кого апелляционного административного суда от 11 июня 2008 года. ВАСУ, в частности, указал, что акт ревизии — это служебный двусторонний документ, утверждающий факт ревизионных действий и их результатов и являющийся носителем доказательственной информации о выявленных недостатках в хозяйственной деятельности. Сам по себе акт ревизии не несет для истца отрицательных правовых последствий, а потому не может нарушать права и интересы в его деятельности.

Таким образом, основаниями для отказа в удовлетворении исков этой категории суды называли то, что, по их мнению, акт ревизии не является ни нормативно-правовым, ни индивидуально-правовым, а потому не имеет обязательного характера для истца, следовательно, не нарушает прав или интересов истца.

И наконец третья часть решенных дел этой категории, когда административные суды принимали дела об обжаловании актов проверок в свое производство и выносили решения в пользу истца. Так, определением ВАСУ от 22 июля 2008 года по делу № 2-21/7515—2007 года по иску ОАО «Крымэнерго» к КРУ в Автономной Республике Крым о признании действий субъекта властных полномочий противоправными оставлена без удовлетворения кассационная жалоба КРУ в АРК, а постановление Хозяйственного суда АРК от 21 июня 2007 года и определение Севастопольского апелляционного хозяйственного суда от 24 сентября 2007 года — без изменений. Решение обосновано тем, что согласно уставу ОАО «Крымэнерго» оно создано в соответствии с Указом Президента Украины «О структурной перестройке в электроэнергетическом комплексе Украины» № 282/95 от 4 апреля 1995 года и приказом Министерства энергетики и электрификации Украины № 127 от 21 июля 1995 года, учредителем его является государство в лице Министерства экономики, которое имеет 70 % акций, а также физические и юридические лица. При таких обстоятельствах суды пришли к правильному выводу о том, что у ответчика отсутствовали правовые основания осуществлять проверку финансово-хозяйственной деятельности предприятия в полном объеме, поскольку доля государственного имущества составляет лишь 70 %.

В другом определении ВАСУ — от 15 ноября 2006 года по делу № К-22684/06 по иску ЗАО «Интертранс», Государственной администрации железнодорожного транспорта «Укрзализныця» к Главному контрольно-ревизионному управлению Украины о признании действий противоправными, признании недействующими отдельных частей решения — судом оставлена без удовлетворения кассационная жалоба Главного контрольно-ревизионного управления Украины, и оставлено без изменений постановление Хозяйственного суда г. Киева от 22 марта 2006 года и определение Киевского апелляционного хозяйственного суда от 14 июня 2006 года по делу № 20/6-8-723, которыми частично удовлетворены требования ЗАО «Интертранс» и полностью удовлетворены требования Государственной администрации железнодорожного транспорта Украины «Укрзализныця»: признаны действия должностных лиц Главного контрольно-ревизионного управления Украины, а именно: включение в акт и справки неправдивых сведений о ЗАО «Интертранс» и неправдивых сведений о деятельности Государственной администрации железнодорожного транспорта Украины «Укрзализныця», противоправными, и возложена обязанность на Главное контрольно-ревизионное управление Украины исключить эти неправдивые и искаженные сведения и уведомить об этом всех, кому были предоставлены такие акт и справки.

В обоснование определения ВАСУ указал следующее. Предметом этого спора является признание действий должностных лиц КРУ противоправными и исключение из спорных справок и акта неправдивых и искаженных сведений об истцах, о чем уведомить всех, кому были предоставлены такие акт и справки. В части признания недействующими части решения в виде акта и справок суд первой инстанции правильно отказал истцу, а суд апелляционной инстанции правильно подтвердил это решение, поскольку акт государственного или другого органа — это юридическая форма решений этих органов, то есть официальный письменный документ, порождающий определенные правовые последствия, направленный на регулирование тех или иных общественных отношений и имеющий обязательный характер для субъектов этих отношений, а оспариваемые акт и справки не являются нормативно-правовыми актами или правовыми актами индивидуального действия. Таким образом, обжаловались не только акт и справки, но и действия должностных лиц, поэтому утверждение жалобщика об отсутствии предмета спора не соответствует действительности. В соответствии со статьей 4 КАС юрисдикция административных судов распространяется на все публично-правовые споры, кроме споров, для которых законом установлен иной порядок судебного решения. В соответствии со статьей 17 КАС компетенция административных судов распространяется на споры физических или юридических лиц с субъектом властных полномочий относительно обжалования его решений (нормативно-правовых актов или правовых актов индивидуального действия), действий или бездеятельности.

Наконец, еще одним определением ВАСУ отменил решения судов первой и апелляционной инстанций, которыми в удовлетворении иска было отказано, и вернул дело на новое рассмотрение, указав, что без внимания суда остались требования статьи 2 КАС, которая определяет, что задачей административного судопроизводства является защита прав, свобод и интересов физических лиц, прав и интересов юридических лиц в сфере пуб­лично-правовых отношений от нарушений со стороны органов государственной власти, местного самоуправления, их должностных и служебных лиц, других субъектов при осуществлении ими властных управленческих функций на основе законодательства, в том числе во исполнение делегированных полномочий. Предметом административного иска по этому делу являются выводы, изложенные в акте ревизии. При такой правовой позиции истца суды не исследовали, какие юридические последствия для истца имели именно выводы акта ревизии (определение ВАСУ от 23 марта 2010 года по делу № К-12753/08 по иску Краматорского ГУМВД Украины в Донецкой области к КРУ в Донецкой области о частичной отмене акта ревизии).

Таким образом, вышеизложенный анализ судебной практики по вопросам решения дел об обжаловании актов ревизий и проверок контролирующими органами свидетельствует об отсутствии единой практики решения этой категории споров.

По моему мнению, при решении таких дел необходимо принимать во внимание следующее. Согласно части 2 статьи 124 Конституции Украины, юрисдикция судов распространяется на все правоотношения, возникающие в государстве. Аналогичная норма содержится в части 3 статьи 1 Закона Украины «О судоустройстве».

Исходя из закрепленного в части 2 статьи 19 Конституции Украины принципа, в соответствии с которым органы государственной власти и местного само­управления, их должностные лица обязаны действовать лишь на основании, в пределах полномочий и способом, которые предусмотрены Конституцией и законами Украины, можно утверждать, что любые отношения при учас­тии органов государственной власти или органов местного самоуправления являются правовыми отношениями.

Из этих двух конституционных норм следует, что юрисдикция судов распространяется на все отношения, участниками которых являются органы государственной власти или местного самоуправления. Это означает, что любые решения, действия или бездеятельность органов государственной власти или местного самоуправления могут быть обжалованы в суде.

Этот вывод закреплен в части 2 статьи 2 КАС, в соответствии с которой в административные суды могут быть обжалованы любые решения, действия или бездеятельность субъектов властных полномочий, кроме случаев, когда относительно таких решений, действий или бездеятельности Конституцией или законами Украины установлен другой порядок судебного производства. Аналогичную норму закрепляет часть 2 статьи 4 КАС: юрисдикция административных судов распространяется на все публично-правовые споры, кроме споров, для которых законом установлен другой порядок судебного решения.

Частью 2 статьи 17 КАС установлен исключительный перечень публично-правовых споров, на которые не распространяется компетенция административных судов:

— отнесенные к юрисдикции Консти­туционного Суда Украины;

— подлежащие решению в порядке уголовного судопроизводства;

— о наложении административных взысканий;

— относительно отношений, которые в соответствии с законом, уставом (положением) объединения граждан отнесены к его внут­ренней деятельности или исключительной компетенции.

Таким образом, лишь при условии установления Конституцией или законом другого порядка судебного обжалования решений, действий или бездеятельности органа субъекта властных полномочий, административный суд имеет право применить пункт 1 час­ти 1 статьи 109 КАС и вынести определение об отказе в открытии производства по делу. При этом суд в определении должен указать, каким законом установлен иной порядок судебного обжалования таких решений, действий или бездеятельности и в какой суд истец имеет право обратиться.

Поскольку ни одним законом не установлен такой «иной порядок», отказ в открытии административного производства по таким искам является нарушением части 2 статьи 124 Конституции Украины. Поэтому я согласен с позицией тех судов, которые открывали производство и решали спор по существу.

На стадии решения спора по существу необходимо принимать во внимание тот факт, что частью 3 статьи 2 КАС установлен предмет доказывания по делам об обжаловании решения, действий или бездеятельности субъектов властных полномочий. В соответствии с указанной нормой в делах относительно обжалования решений, действий или бездеятельности субъектов властных полномочий административные суды проверяют, приняты (совершены) ли они: 1) на основании, в пределах полномочий и способом, которые предусмотрены Конституцией и законами Украины; 2) с использованием полномочия с целью, с которой это полномочие предоставлено; 3) обоснованно, то есть с учетом всех обстоятельств, имеющих значение для принятия решения (совершения действия); 4) беспристрастно; 5) добросовестно; 6) рассудительно; 7) с соблюдением принципа равенства перед законом, предотвращая несправедливую дискриминацию; 8) пропорционально, в частности, с соблюдением необходимого баланса между любыми неблагоприятными последствиями для прав, свобод и интересов лица и целями, на достижение которых направлено это решение (действие); 9) с учетом права лица на участие в процессе принятия решения; 10) своевременно, то есть в течение разумного срока.

Нарушение любого из указанных принципов может быть признано судом основанием для отмены такого решения или признания незаконным действия.

Обращаем внимание на то, что данная норма не содержит положения о том, что суд, решая дела этой категории, проверяет, нарушают ли такие решения, действия или бездеятельность права истца по делу — достаточно лишь нарушения правовой нормы со стороны субъекта властных полномочий.

Отсутствие требования о необходимости исследования судом нарушения прав истца следует из постулата, что любые незаконные действия органа государственной влас­ти нарушают права лица, которого они касаются. Данный постулат можно обосновать ссылкой на конституционно закрепленные принципы.

В соответствии со статьей 3 Конституции Украины человек, его жизнь и здоровье, честь и достоинство, неприкосновенность и безопасность признаются на Украине высочайшей социальной ценностью. Права и свободы человека и их гарантии определяют содержание и направленность деятельности государства. Государство отвечает перед человеком за свою деятельность. Утверждение и обеспечение прав и свобод человека является главной обязанностью государства.

Согласно части 2 статьи 6 Конституции Украины, органы законодательной, исполнительной и судебной власти осуществляют свои полномочия в установленных этой Конституцией пределах и в соответствии с законами Украины. Частью 2 статьи 19 Конституции Украины установлено, что органы государственной власти и местного самоуправления, их должностные лица обязаны действовать лишь на основании, в пределах полномочий и способом, которые предусмотрены Конституцией и законами Украины.

Таким образом, Конституцией Украины закреплен правовой принцип и обязанность законности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления и принцип ответственности государства перед личностью, из чего следует право лица на законность действий органов государственной власти и местного самоуправления.

Полагаю, в данном контексте уместно привести высказывание российского правоведа Алексеева С. С. : «Здесь перед нами строгая юридическая логика (еще раз обратим внимание — именно логика, притом юридическая): когда кто-либо имеет субъективное право, то неизбежно на ком-то другом лежит юридическая обязанность если и не совершать какие-либо действия, то хотя бы не препятствовать действиям носителя прав, признавать их. И наоборот: если лицо несет юридическую обязанность, значит, есть другое лицо, которое обладает правом и может требовать исполнения этой обязаннос­ти» (Алексеев С. С. Право: азбука — теория — философия: Опыт комплексного исследования. — М.: Статут, 1999. — С. 67).

Таким образом, закрепление в Консти­туции Украины обязанности органов государственной власти, в том числе контролирующих органов при проведении проверок и ревизий, действовать на основании, в пределах полномочий и способом, которые преду­смотрены законом, означает право объекта контроля на законность действий таких органов и право требовать, в том числе через суд, соблюдения государственными контролирующими органами законности.

И в заключение хочу обратить внимание на еще один аспект исследуемой проблемы. А именно на то, что акты проверок не являются ни индивидуально-правовыми, ни нормативно-правовыми актами, поскольку непосредственно не создают, не изменяют и не прекращают прав и обязанностей лиц, которых касаются. В связи с этим такие акты нельзя считать юридической формой решений органов государственной власти в понимании КАС. Это необходимо иметь в виду при выборе способа защиты прав и составлении искового заявления. Иск должен предъявляться не о признании недействующим или отмене акта, а о признании действий по его составлению незаконными или об обязательстве конт­ролирующего органа совершить определенные действия или воздержаться от совершения действий.

БОРОДКИН Дмитрий — юрист ООО  «Юридическая коллегия «Центр реа­лизации права», г. Киев

Поделиться

Если вы нашли ошибку, пожалуйста, выделите фрагмент текста и нажмите Ctrl+Enter.

Подписывайтесь на «Юридическую практику» в Facebook, Telegram, Linkedin и YouTube.

0 комментариев
Встроенные отзывы
Посмотреть все комментарии
Slider

Содержание

VOX POPULI

Соблазнительные полномочия

Актуальный документ

Об отмене судебного приказа

Государственная практика

Судебный марш-бросок

Деловая практика

Необлагаемые дивиденды

Комментарии и аналитика

«Дистанционный» контроль ГНС

Неделя права

Адвокаты делятся опытом

«Персональная» защита

Адвокаты, влезайте в «кредиты»

АМКУ взялся за карточки

Kinder по-луцки не прошел

Защищаем заемщиков

Новости из зала суда

Экс-председатель ГКЦБФР не восстановлен в должности

АФ «Династия» успешно представила интересы ПАО «ХайдельбергЦемент Украина»

Integrites осуществила защиту интересов корпорации EGIS

Новости из-за рубежа

Немцы судятся с Google

В Туркменистане утвержден закон об адвокатуре

Нормы нагрузки на судью закрепят в законе

Новости профессии

Судья Евросуда провела мастер-класс для адвокатов

Частные нотариусы завели 7,9 % наследственных дел от общего количества

Состоялось общее собрание адвокатов Закарпатья

Определены студенты — победители в конкурсе работ Лиги студентов АЮУ

Василий Мармазов назначен замминистра экономики

Новости юридических фирм

В АК «Коннов и Созановский» — новый управляющий партнер

ILF примет VII Ежегодную юридическую конференцию АЮУ в г. Харькове

«Делойт» сопровождал сделку по приобретению ТНК-ВР 100 % украинской «Вик Ойл»

Позиция

Не будете ли Вы так добры и любезны?

Реестр событий

Судьи «прислушались»

Комитетский конвейер

Слушается в суде

Судебная палата по административным делам Верховного Суда Украины по исключительным обстоятельствам рассмотрит следующие дела

Судебная практика

Обжалуем ревизию

Судебные решения

О разделе имущества супругов, приобретенного в кредит

Тема номера

M&A украинских АО по новому Закону

De Jure Mergers на страховом рынке

Частная практика

(Не) «заложи» клиента

Юрпремия

Вечер исполнения желаний юристов

Другие новости

PRAVO.UA

Сообщить об опечатке

Текст, который будет отправлен нашим редакторам: