19 апреля 2016 года Верховный Совет Украины принял в первом чтении за основу законопроект № 4355 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно расширения полномочий органов местного самоуправления по управлению земельными ресурсами и усиления государственного контроля по использованию и охране земель». В случае окончательного принятия законопроекта и его вступления в силу органы местного самоуправления получат значительные полномочия, отобранные у ряда органов государственной власти в сфере распоряжения землями.

 

Передача полномочий

Пожалуй, одним из самых главных новшеств законопроекта является предложение о передаче сельским, поселковым и городским советам полномочий относительно распоряжения землями государственной собственности. Законопроект вносит изменения в статью 122 Земельного кодекса (ЗК) Украины, согласно которым сельские, поселковые и городские советы смогут передавать в собственность и пользование не только земельные участки, являющиеся коммунальной собственностью соответствующих территориальных общин, как это предусмотрено нынешней редакцией статьи, но и земельные участки, которые относятся к государственной собственности и находятся на территории этих общин.

Исключением станут лишь некоторые категории земель, например, земельные участки, на которых размещены объекты недвижимости, находящиеся в государственной собственности, земли обороны, земли лесохозяйственного назначения и некоторые другие. Полномочия передавать эти земли в собственность или пользование получит исключительно Кабинет Министров Украины. Таким образом, значительно сокращается перечень органов, уполномоченных распоряжаться землей: в соответствии с нынешней редакцией статьи 122 ЗК Украины такими полномочиями обладают органы местного самоуправления и Верховный Совет Автономной Республики Крым, районные, областные, а также Киевская и Севастопольская городские государственные администрации, Государственная служба Украины по вопросам геодезии, картографии и кадастра, Совет министров Автономной Республики Крым, Кабинет Министров Украины и Фонд государственного имущества, в то время как новая редакция, предлагаемая законопроектом № 4355, наделяет соответствующими полномочиями лишь органы местного самоуправления и Верховный Совет Автономной Республики Крым, Кабинет Министров Украины и Фонд государственного имущества.

 

Собственность общины

Также предусматривается внесение изменений в статью 117 ЗК Украины, определяющую порядок передачи и перехода земель государственной собственности в коммунальную и наоборот. Согласно новой редакции статьи, территориальные общины получают в собственность всю землю государственной собственности в пределах населенных пунктов, кроме вышеназванных земельных участков, которые не могут быть переданы в коммунальную собственность, кроме как по решению Кабинета Министров Украины. Что касается земельных участков государственной собственности, размещенных на территории общины, но вне пределов населенных пунктов, то такие земли остаются в собственности государства и не могут быть переданы в собственность общины, на территории которой они находятся, что, впрочем, не лишает соответствующие органы местного самоуправления возможности в остальном распоряжаться такими землями. Исключение предусмотрено в отношении земель государственной собственности, оказавшихся на территории так называемых объединенных территориальных общин.

Здесь нужно напомнить, что 5 февраля 2015 года был принят Закон Украины «О добровольном объединении территориальных общин», предоставляющий право смежным территориальным общинам сел, поселков и городов объединяться в единую территориальную общину (городскую, поселковую или сельскую — в зависимости от статуса административного центра новой общины) с созданием единого представительского органа — сельского, поселкового или городского совета. На основании новой редакции статьи 117 ЗК Украины участки государственной собственности, находящиеся на территории таких объединенных общин, но за пределами населенных пунктов, все равно передаются в коммунальную собственность соответствующих объединенных общин.

Вышеперечисленные реформы, особенно сокращение количества органов, занимающихся передачей земли в собственность и пользование, можно было бы приветствовать, если бы не несколько значительных нюансов.

 

Проблемные вопросы

Открытым остается вопрос определения территории, на которой органы местного самоуправления смогут осуществлять свои полномочия по распоряжению государственными землями, то есть территории вне населенных пунктов. Часть 1 статьи 122 ЗК Украины предусматривает право именно сельских, поселковых и городских советов распоряжаться такими земельными участками, находящимися на территории общин. К сожалению, в законодательстве нет определения территории территориальной общины, а значение термина «территория территориальной общины», вносимого законопроектом в Закон Украины «О местном самоуправлении», не раскрывает его в полной мере. Если же исходить из законодательного определения термина «территориальная община», предусмотренного Законом Украины «О местном самоуправлении», можно предположить, что такой территорией должна быть именно территория в пределах соответствующих населенных пунктов, а если речь идет об объединенных общинах — территория, охватываемая внешней границей юрисдикции советов объединившихся территориальных общин. Проблема в том, что, как было упомянуто выше, все земли государственной собственности, находящиеся в пределах таких населенных пунктов или на территории объединенных общин, будут переданы в коммунальную собственность, кроме тех, право распоряжения которыми принадлежит Кабинету Министров Украины. А если полномочия органов местного самоуправления ограничиваются границами населенных пунктов, то в таком случае нормы новых редакций статей 122 и 117 ЗК Украины (в контексте распоряжения государственными землями, находящимися на территории общин вне границ населенных пунктов и запрета передачи таких земель в коммунальную собственность) лишены практического смысла в связи с неопределенностью их применения. Во избежание такой ситуации следует дать определение «территория общины» с учетом приближенности к административным границам местных советов, определенным на данный момент.

 

ФЕЛИВ Алексей — управляющий партнер МЮФ Integrites, доктор права, г. Киев,

КОЛТУНОВ Максим — юрист МЮФ Integrites, г. Киев

 

---

Мнение

 

Сфера распространения

София САВРУК,

юрист ЮФ «Салком», международная ассоциация «Сквайр Паттон Боггс — Салком»

С 2015 года на Украине началась работа над законодательным обеспечением осуществления реформы по децентрализации в разных сферах общественных отношений. Уже тогда стало понятно, что одним из самых сложных и спорных вопросов в этой связи станет вопрос распоряжения землями объединенных общин в части определения субъекта такого распоряжения и пределов его полномочий. Важно понимать, что этот вопрос является производным от того, что именно (земельные участки, права на них или полномочия по распоряжению ими) подлежат передаче территориальным общинам и органам местного самоуправления в рамках децентрализации. Существует два общепризнанных подхода к решению подобных вопросов:

— передать земельные участки, расположенные за пределами населенных пунктов, в коммунальную собственность территориальной общины. Следовательно, право распоряжения ими как объектами собственности приобретут существующие или вновь созданные органы местного самоуправления. Преимуществом данного подхода является определенность субъекта права и субъекта распоряжения земельными участками при минимальном риске лишения права собственности территориальной общины в будущем;

— делегировать полномочия по распоряжению земельными участками государственной собственности органам местного самоуправления. При таком подходе земельные участки остаются в государственной собственности, а делегирование может иметь временный характер.

Принятый Верховным Советом Украины в первом чтении в апреле этого года законопроект № 4355 предлагает предоставить сельским, поселковым и городским советам право распоряжаться землями государственной собственности за пределами населенных пунктов в качестве делегированных полномочий (кроме земель обороны, земель природно-заповедного фонда, лесохозяйственного назначения, частично водного фонда, земель, занятых объектами государственной собственности), проводить смену целевого назначения земельных участков частной собственности не только в пределах населенного пункта, но и за его пределами. Одновременно законодатель также предусматривает механизм передачи земельных участков из государственной собственности в коммунальную, если для этого будут приняты необходимые решения органов местного самоуправления и исполнительной власти. Таким образом, предложен некий смешанный подход с вариативностью, что на практике может привести к более широкому применению одних норм при меньшей применимости других в силу организационных или технических сложностей. При этом сфера распространения полномочий органов местного самоуправления по распоряжению земельными участками государственной собственности ограничивается территорией соответствующих советов. Законодатель предлагает определять эту территорию путем разработки проектов землеустройства по установлению (возобновлению) границ территорий. Вместе с тем термин «территория совета» действующему земельному законодательству не свойственен, а механизм финансирования и разработки указанных проектов остается недостаточно определенным.