Вступление в действие Кодекса административного судопроизводства Украи­ны (далее — КАСУ), безусловно, стало началом нового этапа развития Украины как демократического, правового государства, поскольку именно самостоятельная система административного судопроизводства, регулирующая порядок рассмотрения споров между индивидуумом и властью, позволяет говорить о равенстве в отношениях «маленького слабого индивидуума» и «большой сильной влас­ти». Но в то же время следует отметить, что неоднозначность некоторых формулировок дает основания для возможных процессуальных злоупотреблений, к примеру, в части применения судами мер обеспечения иска в делах об обжаловании нормативно-правовых актов, в частности путем приостановления действия нормативно-правового акта, что фактиче­ски является, по мнению автора, элементом нормотворческой, а не судебной деятельности, поскольку влияет на действие нормативно-правового акта во ­времени, а определение действия нормативно-правового акта во времени, пространстве и по кругу лиц входит в функции нормо­творца, а не правоприменителя.

В современных условиях постоянного активного нормотворчества органов государственной власти, результат которого — наличие огромного количества разнообразных нормативно-правовых актов, очень важным является обеспечение реальной эффективной системы обжалования таких нормативно-правовых актов в судебном порядке и, в случае установления их незаконности, отмены таких нормативно-правовых актов судом.

К сожалению, на данный момент на Украине отсутствует вступивший в законную силу закон, регулирующий порядок принятия органами государственной влас­ти нормативно-правовых актов, что на практике создает проблемы относительно определения нормативно-правового акта, его статуса, юридической силы. В некоторых странах (Казахстане, Грузии, Молдове) приняты и действуют именно законы о нормативных актах, в которых даны определение, классификация нормативных актов, что, безусловно, упрощает правоприменительную практику судов. На Украине принятый 1 октября с.г. Закон «О нормативно-правовых актах» 28 октября с.г. ветирован Президентом Украины.

Однако, несмотря на отсутствие на Украине специального закона, несколько подзаконных актов содержат определение «нормативно-правового акта». В соответствии с Порядком подачи нормативно-правовых актов на государственную регистрацию в Министерство юстиции Украины и проведение их государственной регистрации, утвержденным приказом Министерства юстиции Украины № 34/5 от 12 апреля 2005 года, нормативно-правовым актом является официальный письменный документ, принятый уполномоченным на это субъектом нормотворчества в определенной законодательством форме в соответствии с установленной процедурой, направленный на регулирование общественных отношений, который содержит нормы права, имеет неперсонифицированный характер и предназначен для неоднократного применения. При том, что указанное определение не является идеальным с теоретической точки зрения, оно содержит в себе «элементы нормативности» — направленность на регулирование общественных отношений, наличие норм права, неперсонифицированность применения, возможность неоднократного применения.

Сама по себе правовая возможность обжалования нормативно-правового акта в судебном порядке является, безусловно, обязательным элементом правового демократического государства. Однако проблематика обжалования нормативно-правового акта является не такой простой, как кажется на первый взгляд. Следует постоянно помнить о том, что любой нормативно-правовой акт является элементом правовой системы государства, неотъемлемой частью правопорядка государства, действие которого распространяется на значительно более широкий круг лиц, нежели истец, который, как правило, обжалует его в судебном порядке, прежде всего, для защиты своего «частного» интереса, а не для защиты «публичных» интересов государства и общества. При этом «частный» интерес отдельно взятого субъекта, который обжалует нормативно-правовой акт, безусловно, следует рассматривать как дополнительный и менее значимый в социальном плане интерес в сравнении с «публичным» интересом государства и общества в целом, который заключается в сохранении стабильности существующей правовой системы, поскольку обжалование нормативно-правового акта, в первую очередь, свидетельствует о наличии «нормотворческого конфликта» между различными субъектами нормотворчества, то есть конфликта, который социально является намного более значимым, нежели конфликт истца с конкретным субъектом нормотворчества. При этом следует сказать, что сам факт обжалования нормативно-правового акта уже является основанием для возникновения некой нестабильности правовой системы, поскольку в результате рассмотрения судом дела нормативно-правовой акт может быть отменен, изменен или оставлен в том виде, в котором принят.

В связи с этим особо деликатной становится проблема приостановления действия нормативно-правового акта по ходатайству истца на основании части 3 статьи 117 КАСУ в качестве обеспечения иска, что, к сожалению, довольно часто применяется административными судами на Украине. По своему содержанию применение такой меры обеспечения иска, как приостановление действия по отношению к нормативно-правовому акту, является нехарактерным для судебного органа, поскольку такое действие фактически является вмешательством в нормотворческую деятельность субъекта нормотворчества, который при принятии нормативно-правового акта определяет порядок его применения во времени, по кругу лиц и по территории. Суду, в принципе, не присуща функция определения порядка применения нормативно-правового акта во времени.

Учитывая возможность применения упрощенного порядка применения мер обеспечения иска, предусмотренного статьей 117 КАСУ, а также возможность злоупотребления процессуальным правом со стороны истца, очевидным становится отсутствие баланса «частного» интереса истца и «публичного» интереса государства и общества в целом в споре об обжаловании нормативно-правового акта.

Обжалование нормативно-правового акта по своему содержанию является сложным юридическим инструментом, использование которого влияет на права и законные интересы неопределенного круга лиц, поскольку по инициативе одного субъекта может быть упразднен или изменен элемент правовой системы государства, действие которого распространяется на широкий неопределенный круг лиц, не принимающих непосредственного ­участия в рассмотрении дела.

Как известно, система обжалования нормативно-правовых актов уже давно существует на Украине. В частности, глава 31а (Жалобы на решения, действия и бездействия органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных и служебных лиц) Гражданского процессуального кодекса Украины 1963 года (далее — ГПКУ 1963 года) предусматривала возможность и порядок обжалования в том числе и нормативно-правовых актов. Система обжалования, которая была предусмотрена в главе 31а ГПКУ 1963 года, предполагала автоматическое приостановление выполнения обжалованного акта в случае подачи заявления об обжаловании. В частности, в части 3 статьи 248⁴ ГПКУ 1963 года было предусмотрено, что подача жалобы останавливает исполнение обжалованного акта. Такой подход, безусловно, создавал предпосылки для злоупотреб­лений в этой сфере, поскольку субъекту, который имел намерение затянуть во времени применение нормативно-правового акта, достаточно было просто формально обратиться в суд и таким образом приостановить исполнение акта, независимо от того, насколько юридически аргументированными являются его требования.

Система обжалования нормативно-правовых актов, определенная КАСУ, предусматривает совершенно противоположную юридическую конструкцию, при которой сам факт подачи иска об обжаловании нормативно-правового акта не влияет на действие и применение такого нормативно-правового акта. В соответствии с частью 3 статьи 117 КАСУ подача административного иска, а также открытие производства по делу не приостанавливают действие обжалованного решения субъекта властных полномочий, но суд в порядке обеспечения административного иска может соответствующим определением приостановить действие решения субъекта властных полномочий или его отдельных положений, которые обжалуются. При этом в части 3 статьи 117 КАСУ термин «решение субъекта властных полномочий» использован в самом общем его значении, хотя, по всей вероятности, имелось в виду решение субъекта властных полномочий, которое носит индивидуальный, а не нормативный характер.

Следует признать, что судебная практика на Украине на данном этапе идет по пути признания возможности приостановления действия нормативно-правового акта в качестве меры обеспечения иска на основании части 3 статьи 117 КАСУ, что подтверждается многочисленными определениями административных судов об обеспечении административных исков путем приостановления действия нормативно-правовых актов. Но в то же время автор не согласен с широким толкованием и применением части 3 статьи 117 КАСУ относительно обжалования именно нормативно-правовых актов (а не правовых актов индивидуального действия).

При очень схожей истории правового регулирования порядка обжалования нормативно-правовых актов, а также нынешнего нормативного регулирования порядка обжалования нормативно-правовых актов судебная практика в Российской Федерации пошла по противоположному пути и не признает возможности приостановления действия нормативно-правового акта в качестве меры обеспечения иска. Порядок обжалования нормативно-правовых актов в Российской Федерации регулируется главой 24 (Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части) Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации 2002 года (далее — ГПК РФ), а также главой 23 (Рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации 2002 года (далее — АПК РФ). В частности, в соответствии с частью 7 статьи 251 ГПК РФ подача заявления об оспаривании нормативного правового акта в суд не приостанавливает действие оспариваемого нормативного правового акта. Аналогичная норма содержится и в части 3 статьи 193 АПК РФ, где сказано, что подача заявления в арбитражный суд не приостанавливает действие оспариваемого нормативного правового акта. В принципе, исходя из указанного, можно отметить, что общий законодательный подход к порядку обжалования нормативных актов и в Российской Федерации, и на Украине идентичный — подача иска (заявления) об обжаловании не является основанием для приостановления действия нормативно-правового акта.

При этом следует отметить, что в жесткой и однозначной форме высшие судебные инстанции Российской Федерации отметили, что положения части 7 статьи 251 ГПК РФ и части 3 статьи 193 АПК РФ следует толковать как такие, которые не дают основания для приостановления действия нормативно-правового акта судом даже по отдельному ходатайству истца об обеспечении иска. В частности, в пункте 5 Информационного письма Президиума Высшего арбитражного суда Российской Федерации от 13 августа 2004 года № 80 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов» говорится о том, что «как указано в части 3 статьи 193 АПК РФ, подача заявления в арбитражный суд не ­приостанавливает действие оспариваемого нормативного правового акта. Следовательно, по делам об оспаривании нормативных правовых актов не может быть применена такая обеспечительная мера, как при­остановление действия оспариваемого акта». В пункте 14 Постановления Пленума Верховного суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в час­ти» сказано, что «имея в виду, что в соответствии с частью 7 статьи 251 ГПК РФ подача в суд заявления об оспаривании нормативного правового акта не при­останавливает действие этого нормативного правового акта, судья не вправе применять по просьбе заявителя меры обеспечения на основаниях, преду­смотренных статьей 139 ГПК РФ».

Таким образом, в судебной практике Российской Федерации фактически установлен запрет на приостановление действия нормативного правового акта в качестве меры обеспечения иска при его обжаловании в судебном порядке. И такая позиция, по мнению автора, является правильной, исходя из высокого социального и общественного значения споров об обжаловании нормативно-правовых актов, обусловленного непосредственным влиянием нормативно-правового акта на не­определенный круг лиц.

Справедливости ради следует отметить, что идея введения прямого и однозначного запрета на приостановление судом действия нормативно-правовых актов в качестве меры обеспечения иска уже озвучивалась на Украине и нашла свое воплощение в законопроекте № 2016 «О внесении изменений в Кодекс административного судопроизводства (относительно обжалования правовых актов)», в котором предложено изложить часть 5 статьи 117 КАСУ в следующей редакции: «Не допускается обеспечение иска путем приостановления действия постановлений Верховного Совета Украины, указов и распоряжений Президента Украины, постановлений и распоряжений Кабинета Министров Украины…».

Однако, несмотря на то что прямой и однозначный запрет на приостановление действия нормативно-правового акта содержится пока что только в законопроекте, по мнению автора, при ответственном подходе судов к применению мер обеспечения иска и глубоком анализе сути и юридического значения мер обеспечения иска в случае обжалования нормативно-правового акта судебная практика может пойти путем невозможности применения такой меры обеспечения иска, как при­остановление действия нормативно-правового акта. При этом следует отметить, что ведущую роль в данном процессе должен взять на себя Высший административный суд Украины, обобщив соответствующую судебную практику и высказав свою позицию в виде Постановления Пленума Высшего административного суда Украины или хотя бы информационного письма или разъяснения.

При этом следует отметить, что в Постановлении Пленума Высшего административного суда Украины № 2 от 6 марта 2008 года Высший административный суд Украины уже высказывался в отношении недопустимости применения части 3 статьи 117 КАСУ в некоторых категориях дел.

И поскольку споры, связанные с обжалованием нормативно-правовых актов, как было сказано выше, имеют повышенное социальное и общественное значение, было бы целесообразным обратить внимание судов на безусловное соблюдение сроков рассмотрения таких дел, что станет эффективным инструментом защиты прав и законных интересов как истца, так и того неопределенного круга лиц, на который распространяется действие обжалованного нормативно-правового акта.

Еще одним проблемным аспектом применения части 3 статьи 117 КАСУ является определение реальных юридических последствий применения такой меры обеспечения иска, как приостановление действия решения субъекта властных полномочий.

Особенно ощутимой становится указанная проблема при приостановлении административными судами актов об увольнении с публичной службы, ликвидации органов государственной влас­ти, что, прежде всего, связано с прямым исполнением или прекращением исполнения конкретным лицом или органом властных функций. Обеспечение иска является мерой временного характера, позволяющей не допустить возникновения обстоятельств, которые могут значительно усложнить выполнение решения суда. Но при этом само применение меры обес­печения иска не должно становиться неким аналогом решения суда и, например, полностью восстанавливать статус и полномочия лица или органа. При возможности достижения восстановления статуса или полномочий лиц путем приостановления акта, который такой статус или полномочия отменяют или изменяют, получение окончательного решения суда очень часто представляется просто не нужным. Именно на невозможность отождествления правовых последствий применения меры обеспечения иска и правовых последствий решения суда по сути указал Высший административный суд Украины в вышеупомянутом Постановлении Пле­нума Высшего административного суда Украины № 2 от 6 марта 2008 года.

Следовательно, применение ­такой меры обеспечения иска, как приостановление действия решения субъекта властных полномочий на основании части 3 статьи 117 КАСУ, по своему содержанию не может приводить к полному возобновлению юридического состояния, существовавшего до принятия соответствующего решения, которое обжалуется, поскольку в таком случае мера обеспечения иска фактически является квазирешением в пользу истца. Приостановление действия решения субъекта властных полномочий может служить лишь временным препятствием для принятия решений, осуществления действий, которые необходимы для полной и окончательной имплементации решения, которое обжалуется.

Желательным было бы, чтобы эта статья положила начало активному обсуждению изложенных в ней проблемных вопросов применения статьи 117 КАСУ.

ТИМЧЕНКО Иван — действительный член (академик) Академии правовых наук Украины, судья Конституционного Суда Украины в отставке, г. Киев