Согласно подпункту 2.8 Положения о системе управления безопасностью судоходства на морском и речном транспорте, одним из общих принципов организации работы системы управления безопасностью судоходства на морском и речном транспорте является принцип предупреждения, который предусматривает, что деятельность должна носить предупредительный характер, направленный на своевременное выявление и устранение негативных факторов, которые могут привести к аварийному событию.

Согласно подпункту 2.7 этого же Положения, к основным принципам обеспечения безопасности судоходства принадлежит приоритет интересов безопасности судоходства над хозяйственными и ведомственными интересами.

Поскольку капитаном морского торгового порта был соблюден порядок принятия оспариваемого решения, принятого в пределах его полномочий, суд не может взять на себя полномочия капитана порта, исходя из субъективного оценивания рисков безопасности судоходства, и в связи с этим считать обжалуемое решение противоправным

17 января 2012 года коллегия судей Высшего административного суда Украины, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по иску общества с ограниченной ответственностью «Сельскохозяйственное предприятие «Н» (СП «Н») к капитану Николаевского морского торгового порта гр-ну А. (Капитан), третьи лица: Государственное предприятие «Д» (ГП «Д»), Государственное предприятие «Порт» (ГП «Порт»), Министерство транспорта и связи Украины, — о признании действий противоправными, отмене распоряжения и обязательстве совершить действия, что пересматривается по кассационным жалобам ГП «Порт» и капитана Николаевского морского торгового порта гр-на А. на постановление Николаевского окружного административного суда от 4 декабря 2009 года и определение Одесского апелляционного административного суда от 27 апреля 2010 года, установила следующее.

В октябре 2009 года СП «Н» обратилось в суд с иском к капитану Николаевского морского торгового порта гр-ну А. о признании действий противоправными, отмене распоряжения и обязательстве совершить действия.

Отмечали, что оспариваемым распоряжением ответчика от 16 октября 2009 года № * отказано судну т/х «Р» в предоставлении лоцманских услуг во время перехода судна к причалу истца для загрузки зерном.

Ссылаясь на то, что оснований для отказа в предоставлении лоцманских услуг не было, а судно имело возможность пройти акваторией порта, просили признать действия ответчика противоправными, обжалуемое распоряжение отменить и обязать капитана Николаевского морского торгового порта гр-на А. устранить препятствия в осуществлении лоцманской проводки.

Постановлением Николаевского окружного административного суда от 4 декабря 2009 года, оставленным без изменений определением Одесского апелляционного административного суда от 27 апреля 2010 года, исковые требования удовлетворены частично. Действия ответчика признаны противоправными, обжалуемое распоряжение отменено, а в удовлетворении остальных требований отказано.

В кассационных жалобах капитан Николаевского морского торгового порта гр-н А. и ГП «Порт», ссылаясь на нарушение судами норм материального и процессуального права, просят обжалуемые решения отменить, а в удовлетворении исковых требований отказать.

Заслушав судью-докладчика, ответчика и его представителя, представителей истца и третьих лиц, осуществив проверку доводов кассационных жалоб, материалов дела, коллегия судей считает, что жалобы подлежат удовлетворению.

Судами установлено, что истец является собственником перегрузочного терминала для перевалки зерновых и масличных культур, расположенного по адресу:** в г. Николаеве, в состав которого входит грузовой причал.

Во исполнение контракта поставки ячменя, заключенного между швейцарским предприятием (Покупатель) и истцом (Поставщик), последним заказано судно т/х «Р» (длина — 227 м, ширина — 32,2 метра, осадка — до 13 м в зависимости от нагрузки) для транспортировки товара от собственного причала.

Поскольку для того, чтобы добраться до причала, судну необходимо пройти первым коленом акватории Николаевского порта, капитану Николаевского морского торгового порта гр-ну А. подано соответствующую заявку для предоставления разрешения на лоцманскую проводку судна.

Распоряжением Капитана от 16 октяб­ря 2009 года № * запрещено заход судна т/х «Р» к причалу СП «Н», а также отказано в предоставлении лоцманских услуг для проводки этого судна в связи с потенциальной опасностью для судоходства.

Удовлетворив исковые требования, суд первой инстанции, а апелляционный суд, согласившись с таким выводом, исходили из того, что: оспариваемым распоряжением нарушены права истца на свободное осуществление хозяйственной деятельности; распоряжение капитана Николаевского морского торгового порта гр-на А. надлежащим образом не обосновано; из материалов дела усматривается, что ранее к причалу истца и Порта соответствующей ­акваторией проходили судна аналогичной и большей длины, системный анализ материалов дела свидетельствует о возможности захода судна к причалу истца.

Коллегия судей Высшего административного суда Украины с такими выводами судов не соглашается.

Согласно части 1 статьи 2 Кодекса административного судопроизводства (КАС) Украины, задачей административного судопроизводства является защита прав, свобод и интересов физических лиц, прав и интересов юридических лиц в сфере публично-правовых отношений от нарушений со стороны органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных и служебных лиц, других субъектов при осуществлении ими властных управленческих функций на основе законодательства, в том числе во исполнение делегированных полномочий, путем справедливого, непредвзятого и своевременного рассмотрения административных дел.

Частью 3 этой же статьи установлены требования, соблюдение которых является основанием считать решение субъекта властных полномочий правомерным. Такое решение должно быть принято на основании, в пределах полномочий и способом, предусмотренными Конституцией и законами Украины; с использованием полномочия с целью, с которой это полномочие предоставлено; обоснованно, то есть с учетом всех обстоятельств, имеющих значение для принятия решения (совершения действия); беспристрастно (непредубежденно); ­добросовестно; рассудительно; с соблюдением принципа равенства перед законом, предотвращая несправедливую дискриминацию; пропорционально, в частности с соблюдением необходимого баланса между любыми неблагоприятными последствиями для прав, свобод и интересов лица и целями, на достижение которых направлено это решение (действие); с учетом права лица на участие в процессе принятия решения; своевременно, то есть в течение разумного срока.

Коллегия судей отмечает, что обжалуемое решение субъекта властных полномочий имеет дискреционный характер. Это означает возможность выбора Капитаном конкретного решения из определенного ряда вариантов на собственное усмотрение.

Такая законодательная конструкция регулирования общественных отношений имеет место в случаях, в которых для принятия решения необходимо учесть значительное количество обстоятельств и осуществить их критическое оценивание. Принятое решение при этом характеризуется высоким уровнем индивидуализации и субъективности.

В то же время принципы законности и определенности регулирования общественных отношений требуют как можно большей (насколько это возможно) регламентации пределов применения дискреционных полномочий (как случаев, в которых они могут реализовываться, так и обстоятельств, которые могут повлиять на принятие того или иного решения).

Поэтому, исследуя вопрос о правомерности подобного решения, суд прежде всего должен исследовать его соответствие требованиям статьи 19 Конституции Украины относительно принятия на основании, в пределах полномочий и способом, предусмотренными Конституцией и законами Украины.

Исследование других признаков правомерности должно происходить с учетом особенности (как дискреционного), поскольку такое решение не может считаться противоправным только на основаниях иного субъективного оценивания обстоятельств, которые повлияли на его принятие.

Таким образом, по мнению коллегии судей, обжалуемое решение может признаваться противоправным только в случае его явного несоответствия требованиям закона и цели, с которой полномочия предоставлены.

Как усматривается из материалов дела, этот спор возник вследствие реализации капитаном Николаевского морского торгового порта гр-ном А. своих полномочий в сфере безопасности судоходства (оценки рисков прохождения судна акваторией порта).

Специфика этой сферы общественных отношений характеризуется потенциально значительными убытками в случае аварийной ситуации, обусловливает высокий уровень ответственности должностных лиц, осуществляющих контроль за безопасностью судоходства, что, в свою очередь, влечет необходимость наделения их широкими полномочиями с высокой степенью дискреционности.

Согласно части 1 статьи 86 Кодекса торгового мореплавания (КТМ) Украины, государственный надзор за мореплаванием в порту осуществляет капитан морского торгового (морского рыбного) порта, который подчинен центральному органу исполнительной власти в отрасли транспорта (центральному органу исполнительной власти в отрасли рыбного хозяйства) и возглавляет Инспекцию государственного портового надзора. Капитан морского торгового (морского рыбного) порта действует в соответствии с Положением о капитане морского торгового (морского рыбного) порта, которое утверждается центральным органом исполнительной власти в отрасли транспорта (центральным органом исполнительной власти в отрасли рыбного хозяйства).

Пунктами 6 и 8 части 1 статьи 88 КТМ Украины к функциям Капитана отнесены надзор за соблюдением требований относительно порядка захода судов в порт и выхода из порта и руководство лоцманской службой и службой регулирования движения судов, надзор и контроль за ними.

Коллегия судей считает, что соблюдение Капитаном требований законодательства относительно способа и порядка принятия обжалуемого решения является основанием считать такое решение правомерным. При этом критическое оценивание обстоятельств, повлиявших на его принятие, не может быть основанием для отмены решения, поскольку суд фактически возьмет на себя исключительные полномочия органа государственной власти, а это недопустимо.

Проводя анализ обжалуемого решения на предмет его соответствия цели, с которой законодатель наделил Капитана соответствующими полномочиями, коллегия судей обращает внимание на то, что высокая степень риска обусловливает первоочередность превентивного (предупредительного) принципа регулирования этой сферы отношений. Так, согласно подпункту 2.8 Положения о системе управления безопасностью судоходства на морском и речном транспорте, утвержденного приказом Министерства транспорта Украины от 20 ноября 2003 года № 904, одним из общих принципов организации работы системы управления безопасностью судоходства на морском и речном транспорте является принцип предупреждения, который предусматривает, что деятельность должна носить предупредительный характер, направленный на своевременное выявление и устранение негативных факторов, которые могут привести к аварийному событию.

Согласно подпункту 2.7 этого же Положения, к основным принципам обес­печения безопасности судоходства принадлежит приоритет интересов безо­пасности судоходства над хозяйственными и ведомственными интересами.

Анализ доводов ответчика, исчерпывающие пояснения Министерства транспорта и связи Украины, другие материалы дела дают основания коллегии судей прийти к выводу о направленности обжалуемого решения на обеспечение указанных принципов безопасности.

Как усматривается из материалов дела, для прохождения судна «Р» (типа СН-70, длина — 227 м, ширина — 32,2 м) к причалу истца необходимо пройти, в том числе, первым коленом акватории Порта. Из содержания пояснений Капитана видно, что основанием для отказа в лоцманской проводке указанного судна служил тот факт, что размеры последнего слишком велики для безопасного прохождения упомянутой акваторией.

Коллегия судей отмечает, что материалы дела свидетельствуют о бесспорности вопроса о наличии у Капитана права принимать соответствующее управленческое решение, при этом также не утверждается о нарушении процедуры его принятия.

Таким образом, спор сводится к установлению правильности принятого капитаном Николаевского морского торгового порта гр-ном А. распоряжения, учитывая реальность угрозы безопасности судоходства в случае прохождения судна первым коленом акватории Порта.

При этом ссылки судов на необоснованность оспариваемого решения являются ошибочными и опровергаются материалами дела, поскольку из содержания распоряжения усматривается, что судну «Р» запрещен проход вследствие его больших габаритов.

Согласно подпункту 3.1.2 Правил плавания и лоцманской проводки судов в северо-западной части Черного моря, Бугско-Днепровско-лиманском и Херсонском морском каналах, утвержденных приказом Министерства транспорта и связи Украины от 1 августа 2007 года № 655, по Бугско-Днепровско-лиманскому каналу разрешается плавание судов длиной до 215 м, шириной до 32,5 м; по Херсонскому морскому каналу — судов длиной до 200 м, шириной до 32,5 м. Возможность входа в Бугско-Днепровско-лиманский канал и Херсонский морской канал судов, размеры которых больше от указанных, рассматривается капитаном соответствующего порта в каждом случае отдельно с учетом состояния судна, гидрометеорологических условий, буксирного обеспечения, определением других необходимых мер для обеспечения безопасности судоходства и согласовывается с лоцманской службой ГП «Д».

Приведенная правовая норма устанавливает полномочия Капитана Порта принимать решение о предоставлении разрешения на проход судов, которые, согласно общему правилу, не имеют права на такое прохождение.

Кроме того, аналогичные ограничительные нормы относительно возможности захода крупнотоннажных судов к причалу СП «Н» содержатся в обязательных постановлениях ГП «М» с приписным рейдовым портовым пунктом № 1, акваториями и водными путями Бугско-Днепровского региона.

Суды поддержали позицию истца о том, что угроз для судоходства во время возможной проводки судна первым коленом акватории Порта не было, поэтому Капитан принял неправильное решение.

Такой вывод основывается на оценке паспортов акватории причала СП «Н», планов предварительного промера глубин первого колена акватории Порта, проекта дноуглубительных работ операционной акватории причала истца и других технических документов.

Вместе с тем расхождения в данных этих документов, спорность вопроса относительно возможностей их применения и неоднозначность реального состояния первого колена акватории Порта, необходимость высокого уровня профессионализма для правильного применения таких технических сведений исключали для суда возможность однозначно утверждать, что судно «Р», которое, согласно общему правилу, не имеет права прохождения по Бугско-Днепровско-лиманскому каналу, может без риска пройти первым коленом акватории Порта, реальные ширина и глубина которого на момент принятия решений судов были недостаточно установлены.

Исходя из того, что Капитаном соблюден порядок принятия оспариваемого решения, надлежащим образом регламентированный, в этом случае может идти речь о нарушении принципа законности или определенности регулирования общественных отношений; учитывая тот факт, что сторонами не оспаривается принятие Капитаном обжалуемого решения в пределах своих полномочий, коллегия судей считает, что суд не может взять на себя полномочия Капитана исходя из субъективного оценивания рисков безопасности судоходства и в связи с этим считать обжалуемое решение противоправным.

Учитывая изложенное, правовых оснований для удовлетворения исковых требований не было, а суды пришли к ошибочным выводам об их наличии.

Согласно статье 229 Кодекса административного судопроизводства Украины, суд кассационной инстанции вправе отменить судебные решения судов первой и апелляционной инстанций и принять новое решение, если обстоятельства дела установлены полно и правильно, но суды первой и апелляционной инстанций нарушили нормы материального или процессуального права, что привело к принятию незаконного судебного решения.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 220, 223, 230 Кодекса административного судопроизводства Украины, коллегия судей постановила:

— кассационные жалобы ГП «Порт» и капитана Николаевского морского торгового порта гр-на А. удовлетворить;

— постановление Николаевского окружного административного суда от 4 декабря 2009 года и определение Одесского апелляционного административного суда от 27 апреля 2010 года отменить. По делу принять новое решение об отказе в удовлетворении исковых требований в полном объеме.

Постановление вступает в силу с момента его оглашения и может быть пересмотрено Верховным Судом Украины на основаниях, в сроки и порядке, установленными статьями 237, 238, 2391 Кодекса административного судопроизводства Украины.

(Постановление Высшего административного суда Украины от 17 января 2012 года. Дело № К-22848/10. Председательствующий — Цуркан М.И. Судьи — Гончар Л.Я., Калашникова Е.В., Леонтович Е.Г., Чалый С.Я.)