Районные администрации, принимая распоряжения о предоставлении разрешения на разработку проекта землеустройства по отводу земельного участка с целью передачи его в аренду, реализуют свои контрольные функции в сфере управления, на что распространяется юрисдикция административного суда

 

11 октября 2016 года коллегия судей Судебной палаты по административным делам Верховного Суда Украины, рассмотрев в открытом судебном заседании дело по иску прокурора Коростышевского района Житомирской области в интересах государства к Коростышевской районной государственной администрации (РГА), третье лицо — фермерское хозяйство «Р» (ФХ «Р»), о признании противоправными и отмене распоряжений, установила следующее.

В апреле 2013 года прокурор Коростышевского района Житомирской области в интересах государства обратился в суд с иском к РГА, в котором просил признать противоправными и отменить распоряжения председателя РГА от 31 января 2012 года № * «О предоставлении разрешения на разработку проекта по землеустройству относительно отвода земельного участка с целью передачи его в аренду» и от 22 мая 2013 года № ** «О внесении изменений в распоряжение председателя райгосадминистрации № * от 31 января 2012 года» (оспариваемое распоряжение).

Житомирский окружной административный суд постановлением от 25 декабря 2013 года в удовлетворении исковых требований отказал.

Житомирский апелляционный административный суд постановлением от 6 мая 2014 года решение суда первой инстанции отменил и принял новое — об удовлетворении исковых требований.

Высший административный суд Украины определением от 23 марта 2016 года кассационную жалобу ФХ «Р» удовлетворил частично: решения судов предыдущих инстанций отменил и закрыл производство по делу, поскольку разрешение спора по данному делу не относится к юрисдикции административных судов.

Не соглашаясь с решением суда кассационной инстанции, Генеральная прокуратура Украины на основании, предусмотренном пунктом 2 части 1 статьи 237 Кодекса административного судопроизводства (КАС) Украины, обратилась с заявлением о его пересмотре Верховным Судом Украины, в котором подняла вопрос об отмене определения Высшего административного суда Украины от 23 марта 2016 года.

Суть заявления Генеральной прокуратуры Украины сводится к тому, что спорные правоотношения являются публично-правовыми, поскольку они возникли в результате реализации РГА властных управленческих функций в сфере земельных правоотношений, не связанных с формированием ее воли относительно распоряжения землей и передачи соответствующих прав на нее другим субъектам.

В обоснование изложенных в заявлении доводов предоставила копии определений Высшего административного суда Украины от 24 февраля 2016 года (дело № К/800/19805/14), 24 февраля 2016 года (дело № К/800/45595/15), 17 марта 2016 года (дело № К/800/35529/13), 31 марта 2016 года (дело № К/800/15221/15), которые, по мнению заявителя, подтверждают неодинаковое применение судом кассационной инстанции норм процессуального права, а именно: статей 2, 17, пункта 1 части 1 статьи 157 КАС Украины.

Проверив изложенные в заявлении доводы, заслушав в судебном заседании пояснения представителей заявителя и третьего лица, коллегия судей сочла, что заявление подлежит удовлетворению на таких основаниях.

Закрыв производство по делу, суд кассационной инстанции исходил из того, что спор по данному делу не является публично-правовым, следовательно, не относится к юрисдикции административных судов.

По мнению коллегии судей Судебной палаты по административным делам Верховного Суда Украины, такой вывод основан на неправильном применении норм процессуального права с учетом следующего.

Согласно части 2 статьи 2 КАС Украины, в административных судах могут быть обжалованы любые решения, действия или бездействие субъектов властных полномочий, кроме случаев, когда относительно таких решений, действий или бездействия Конституцией или законами Украины установлен другой порядок судебного производства.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 17 КАС Украины компетенция административных судов распространяется на споры физических или юридических лиц с субъектом властных полномочий относительно обжалования его решений (нормативно-правовых актов или правовых актов индивидуального действия), действий или бездействия. Используемый в этой процессуальной норме термин «субъект властных полномочий» обозначает орган государственной власти, орган местного самоуправления, их должностное или служебное лицо, другой субъект при осуществлении ими властных управленческих функций на основе законодательства, в том числе во исполнение делегированных полномочий (пункт 7 части 1 статьи 3 КАС Украины).

Следовательно, к компетенции административных судов относятся споры физических или юридических лиц с органом государственной власти, органом местного самоуправления, их должностным или служебным лицом, предметом которых является проверка законности решений, действий или бездействия этих органов (лиц), соответственно, принятых или совершенных ими при осуществлении властных управленческих функций.

В соответствии с частью 1 статьи 124 Земельного кодекса (ЗК) Украины передача в аренду земельных участков, находящихся в государственной или коммунальной собственности, осуществляется на основании решения соответствующего органа исполнительной власти или органа местного самоуправления согласно их полномочиям, определенным статьей 122 настоящего Кодекса, или договора купли-продажи права аренды земельного участка (в случае продажи права аренды) путем заключения договора аренды земельного участка или договора купли-продажи права аренды земельного участка.

Частью 1 статьи 122 ЗК Украины предусмотрено, что сельские, поселковые, городские советы передают земельные участки в собственность или в пользование из земель коммунальной собственности соответствующих территориальных общин для всех нужд.

Граждане и юридические лица приобретают права собственности и права пользования земельными участками из земель государственной или коммунальной собственности по решению органов исполнительной власти или органов местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных настоящим Кодексом, или по результатам аукциона (часть 1 статьи 116 ЗК Украины).

По правилам части 1 статьи 123 ЗК Украины предоставление земельных участков коммунальной собственности в пользование осуществляется, в частности, органами местного самоуправления на основании проектов землеустройства по отводу земельных участков в случаях, предусмотренных законом, или на основании технической документации по землеустройству относительно установления границ земельного участка. При этом разработка такой документации осуществляется на основании разрешения, предоставленного органом местного самоуправления, согласно полномочиям, предусмотренным статьей 122 настоящего Кодекса.

Лицо, заинтересованное в получении в пользование земельного участка из земель государственной или коммунальной собственности на основании проекта землеустройства по его отводу, обращается с ходатайством о предоставлении разрешения на его разработку в соответствующий орган исполнительной власти или орган местного самоуправления, которые, согласно полномочиям, определенным статьей 122 настоящего Кодекса, передают в собственность или пользование такие земельные участки (часть 2 статьи 123 ЗК Украины).

Соответствующий орган исполнительной власти или орган местного самоуправления в пределах своих полномочий в месячный срок рассматривает ходатайство и дает разрешение на разработку проекта землеустройства по отводу земельного участка или мотивированный отказ в его предоставлении (часть 3 статьи 123 ЗК Украины).

Проект землеустройства по отводу земельного участка согласовывается в порядке, установленном статьей 186 настоящего Кодекса.

Соответствующий орган исполнительной власти или орган местного самоуправления в двухнедельный срок со дня получения проекта землеустройства по отводу земельного участка, а в случае необходимости проведения обязательной государственной экспертизы землеустроительной документации в соответствии с законом — после получения положительного заключения такой экспертизы принимает решение о предоставлении земельного участка в пользование (часть 6 статьи 123 ЗК Украины).

Решением о предоставлении земельного участка в пользование на основании проекта землеустройства по его отводу осуществляются: утверждение проекта землеустройства по отводу земельного участка; изъятие земельных участков у землепользователей с утверждением условий изъятия земельных участков (в случае необходимости); предоставление земельного участка лицу в пользование с определением условий его использования и утверждением условий предоставления, в том числе (в случае необходимости) требований по возмещению потерь сельскохозяйственного и лесохозяйственного производства (часть 10 статьи 123 ЗК Украины).

Основанием для отказа в утверждении проекта землеустройства по отводу земельного участка может быть лишь его несоответствие требованиям законов и принятым в соответствии с ними нормативно-правовым актам (часть 13 статьи 123 ЗК Украины).

Отказ органа исполнительной власти или органа местного самоуправления в предоставлении земельного участка в пользование или оставление ходатайства без рассмотрения могут быть обжалованы в суде (часть 14 статьи 123 ЗК Украины).

Системный анализ изложенных норм права дает основания считать, что ими установлены основания, порядок, сроки передачи земельного участка в пользование (аренду) граждан и органы, уполномоченные рассматривать эти вопросы. Нормы предусматривают, в частности, что для передачи земельного участка в пользование (аренду) заинтересованное лицо обращается в соответствующие органы с заявлениями для получения разрешения на разработку проекта землеустройства по отводу земельного участка и предоставление его в пользование, по результатам рассмотрения которых определенные в статье 123 ЗК Украины органы принимают одно из соответствующих решений. Получение разрешения на разработку проекта землеустройства по отводу земельного участка не означает положительного решения о предоставлении его в пользование (аренду).

Следовательно, вывод в рассматриваемом деле о том, что ответчик при вынесении спорного распоряжения о предоставлении разрешения на разработку проекта землеустройства по отводу земельного участка с целью передачи его в аренду не осуществлял властные управленческие функции, основывается на неправильном применении норм процессуального права, поскольку в настоящих правоотношениях ответчик реализует свои контрольные функции в сфере управления, на что распространяется юрисдикция административного суда.

Аналогичная правовая позиция уже была высказана коллегией судей Судебной палаты по административным делам Верховного Суда Украины в постановлении от 19 января 2016 года (дело № 21-3690а15).

При таких обстоятельствах определение Высшего административного суда Украины от 23 марта 2016 года в соответствии с подпунктом «а» пункта 1 части 2 статьи 243 КАС Украины подлежит отмене, а дело — передаче на рассмотрение в суд кассационной инстанции.

Руководствуясь пунктом 6 заключительных и переходных положений Закона Украины «О судоустройстве и статусе судей» от 2 июня 2016 года, статьями 241–243 Кодекса административного судопроизводства Украины, коллегия судей Судебной палаты по административным делам Верховного Суда Украины постановила:

— заявление Генеральной прокуратуры Украины удовлетворить;

— определение Высшего административного суда Украины от 23 марта 2016 года отменить, дело передать на рассмотрение в суд кассационной инстанции.

Постановление является окончательным и обжалованию не подлежит, кроме случая, установленного пунктом 3 части 1 статьи 237 Кодекса административного судопроизводства Украины.

 

(Постановление Верховного Суда Украины от 11 октября 2016 года. Дело № 21-1625а16. Председательствующий — Прокопенко А.Б. Судьи — Волков А.Ф., Грыцив М.И., Кривенда О.В., Самсин И.Л.)