Эффективность работы любой организации зависит в первую очередь от того, насколько разумно налажена деятельность ее верхнего, руководящего, звена. Тем более это касается огромной государственной машины.

С тех пор как на Украине была сформирована современная система министерств и государственных ведомств, их деятельность регулировалась, в основном, подзаконными актами. На сегодняшний день функции и полномочия того или иного центрального органа исполнительной власти регламентируются, как правило, указами Президента. И это при том, что согласно Конституции Украины, организация, полномочия и порядок деятельности центральных органов исполнительной власти должны определяться Конституцией и соответствующими законами.

Отдельные «персональные» законы действуют в отношении лишь некоторых центральных органов исполнительной власти со специальным статусом (Антимонопольный комитет, Служба безопасности Украины). Однако эти документы вступили в силу еще в 1992-93 годах, когда главой исполнительной власти еще являлся Президент Украины, и в них не были учтены те изменения, которые произошли после принятия Конституции. Вот почему, например, в статье 2 Закона «Об Антимонопольном комитете Украины» говорится о том, что последний подконтролен Президенту и подотчетен Верховному Совету, и в то же время ни слова не упоминается о Кабинете Министров Украины.

Подобный разнобой в правовой регламентации деятельности центральных органов исполнительной власти делает невозможным ее функционирование как слитного, согласованно действующего механизма, управляемого одним центральным органом. Несмотря на то что статья 113 Конституции Украины определяет Кабинет Министров как высший орган в системе органов исполнительной власти, многие ведомства находятся фактически вне контроля правительства.

В последнее время процесс реформирования исполнительной власти в очередной раз сдвинулся с мертвой точки. 17 января парламент принял в третьем чтении проект закона «О Кабинете Министров Украины», что открывает дорогу законопроекту «О центральных органах исполнительной власти».

Принятие этого закона долгое время тормозилось в связи с тем, что он разработан и должен действовать в связке с Законом о Кабинете Министров. Последний же неоднократно подвергался наложению вето со стороны Президента Украины.

Следует отметить, что оба проекта разработаны под руководством народного депутата Игоря Колиушко.

СНАЧАЛА БЫЛА КОНЦЕПЦИЯ

Государство пришло к выводу о необходимости качественных преобразований в функционировании государственного аппарата в 1995 году. Два года понадобилось на то, чтобы создать Государственную комиссию по проведению на Украине административной реформы. Еще через год комиссия одобрила Концепцию реформы.

В Концепции говорится о неэффективности существующей системы государственного управления. Последняя является «внутренне противоречивой, незавершенной, громоздкой и оторванной от людей, вследствие чего существующее государственное управление стало тормозом в проведении социально-экономических и политических реформ». Для устранения этих недостатков определены несколько задач административной реформы, одной из которых является и формирование эффективной организации исполнительной власти на центральном уровне управления.

Конкретные реформаторские шаги в отношении центральных органов исполнительной власти предполагают следующее:

— уточнение и изменение функций центральных органов исполнительной власти, пересмотр их статуса и, на этой основе, оптимизацию количественного состава этих органов;

— обеспечение ведущей роли министерств среди других подведомственных Кабинету Министров Украины органов как главных субъектов выработки и реализации правительственной политики в той или иной сфере;

— повышение роли министров как политических деятелей и отделение статуса министров от статуса государственных служащих;

— введение новых форм и процедур деятельности центральных органов исполнительной власти и соответствующих организационных структур.

Эффективной деятельности центральных органов исполнительной власти, согласно Концепции, на сегодняшний день препятствует:

— неопределенность в разграничении статуса министерств, государственных комитетов и так называемых «других центральных органов исполнительной власти»;

— нечеткость в соподчиненности центральных органов исполнительной власти, дублирование и противоречивость их функций и полномочий;

— несоответствие фактической роли отдельных звеньев их формально задекларированному статусу как центральных органов исполнительной власти;

— отсутствие у Кабинета Министров достаточных средств влияния на деятельность некоторой части центральных органов исполнительной власти;

— наличие почти полного содержательного соответствия статусов министра и руководителя другого центрального органа исполнительной власти.

Авторы Концепции предложили новую классификацию подведомственных Кабинету Министров Украины органов исполнительной власти. Что касается центральных органов исполнительной власти, к ним причислили министерства, государственные комитеты и центральные органы исполнительной власти со специальным статусом.

Последние несколько выпадают из общей «картины» центральных органов исполнительной власти, поскольку особенности их статуса устанавливаются в каждом случае законами Украины. Существование таких органов либо уже предусмотрено Конституцией (пункт 14 части 1 статьи 106, пункт 22 части 1 статьи 85), либо может быть предусмотрено новыми законами, определяющими полномочия и порядок деятельности этих органов. При этом в обычных (общерегулятивных) законах вопросы создания и определения конкретной организационно-правовой формы таких органов решаться не могут. Напомним, что в приведенных выше нормах Конституции речь идет об Антимонопольном комитете, Фонде государственного имущества, Государственном комитете телевидения и радиовещания, а также Службе безопасности и Министерстве внутренних дел Украины.

Концепция размежевала статус министерств и государственных комитетов. Задачей первых является формирование и реализация государственной политики в соответствующих сферах общественной жизни. Государственные же комитеты, непосредственно не формируя правительственную политику, призваны содействовать министерствам и правительству в целом в реализации этой политики путем выполнения функций государственного управления, как правило, межотраслевого или межсекторного характера.

Соответственно, проводится разграничение между министрами, которые имеют статус политических деятелей, и председателями государственных комитетов, имеющими статус государственных служащих и не являющимися политиками. В таком разграничении, безусловно, есть смысл, ведь министры в соответствии со статьей 114 являются членами Кабинета Министров Украины, который, как необходимо еще раз подчеркнуть, представляет собой высший орган в системе органов исполнительной власти. Чего нельзя сказать о руководителях других центральных органов исполнительной власти.

Следует отметить, что термин «политика» употребляется в отношении министров вовсе не в контексте борьбы за власть, несущем для многих негативную нагрузку, а как определение форм, задач и содержания деятельности государства.

ПОЛИТИКИ И ГОСУДАРСТВЕННЫЕ СЛУЖАЩИЕ

Как указывается в Концепции, политический характер должности обуславливается следующими факторами:

— особым порядком назначения на должность и увольнения с нее;

— особыми чертами ответственности, которая имеет признак публичной (т.е. перед главой государства, парламентом, перед населением) ответственности за последствия деятельности.

Министр является политиком; его задача заключается в определении соответствующего направления правительственной политики и в его реализации в доверенном министерству секторе государственного управления.

Другие же должностные лица министерства являются государственными служащими, входящими в аппарат министерства. Аппарат возглавляет один из заместителей министра, который является государственным служащим и назначается на должность и увольняется с нее Кабинетом Министров Украины по представлению руководящего органа управления государственной службой.

Должность заместителя министра предполагает выполнение несколько важных задач, среди которых — освобождение министра от обязанностей касательно административного управления аппаратом и, одновременно, обеспечение стабильности и определенной независимости аппарата от изменений политического курса и политических деятелей, а также профессиональную преемственность в работе аппарата министерства (так называемая «институциональная память»).

ГОСУДАРСТВЕННЫЕ СЕКРЕТАРИ

Необходимо отметить, что идеи, заложенные в Концепции административной реформы, частично уже воплощены в жизнь, однако в несколько измененном виде. В мае 2001 года был принят известный Указ Президента «Об очередных мерах касательно дальнейшего осуществления административной реформы на Украине». Данный Указ, на первый взгляд, принят в полном соответствии с Концепцией, ведь он определил политический характер должностей министров и снял с них бремя административно-организационного управления министерством. В то же время следует отметить некоторые положения Указа, расходящиеся с Концепцией.

Так, ликвидирован институт первых заместителей и заместителей министров, что не предусматривалось Концепцией. Созданный же институт государственных секретарей получил в свои руки полномочия, объем которых позволяет говорить о существенном уменьшении влияния министров в своих ведомствах.

В соответствии с Указом государственные секретари назначаются на срок полномочий Президента Украины. В таком случае сложно говорить о профессиональной правопреемственности в работе аппарата министерства, если, например, с должности в одночасье уйдут и Президент, и члены правительства.

Расходится с Концепцией и положение о том, что государственных секретарей, их первых заместителей и заместителей назначает на должность по представлению премьер-министра и увольняет Президент.

На наш взгляд, Указ «Об очередных мерах…» на данном этапе ускорил административную реформу, однако для ее дальнейшего продвижения, безусловно, необходимо скорейшее принятие закона о центральных органах исполнительной власти.