Киев наконец-то получил новую власть: 25 мая с.г. были избраны киевский городской голова и депутаты киевского городского совета. Мэр Виталий Кличко обладает возможностями реализовать реформы, которые смогут, по его выражению, превратить город в европейскую столицу. В его пользу и высокое доверие, высказанное избирателями, и поддержка со стороны ­Президента Украины Петра Порошенко, и наличие парламентской фракции, входящей в пока еще существующую коалицию. Но прежде чем приступить к осуществлению преобразований, новая киевская власть желает получить инструменты, которые позволят менять жизнь киевлян. Так, высказывается мнение о необходимости объединения должностей Киевского городского головы и председателя Киевской городской государственной администрации. Также команда мэра требует отменить норму Бюджетного кодекса Украины, которая лишила столицу 50 % поступлений от налога на доходы физических лиц. Однако пока законопроекты, предусматривающие эти изменения, не были поддержаны парламентом. Как говорят, это объясняется в том числе и политическими мотивами (контролируя правительство, партия «Батькивщина» не желает снижения его влияния на столицу). В этой ситуации возрастает значение юридических аргументов в пользу тех или иных новаций.

Борьба за независимость

Предложение объединения должностей Киевского городского головы и главы КГГА звучит едва ли не чаще других. Но именно эта идея уже неоднократно отвергалась парламентом во время голосования.

Один из таких проектов был разработан двумя фаворитами на выборах мэра столицы. Авторами законопроекта о внесении изменений в Закон Украины «О столице Украины — городе-герое Киеве» (Закон о столице) относительно предоставления Киевскому городскому голове возможности реально влиять на развитие города (№ 4638) выступили Виталий Кличко и Леся Оробец. Кроме объединения должностей предлагалось, чтобы руководители районных государственных администраций назначались Президентом Украины по представлению Киевского городского головы (сегодня нужно только решение Президента Украины).

Кроме того, предусматривалось, что, согласно новой редакции статьи 11 Закона о столице, заместители председателей РГА, полномочия которых касаются сферы исполнительной власти, назначаются председателями соответствующих РГА по согласованию с мэром. Главное научно-экспертное управление парламента рекомендовало принять документ, хотя и высказало претензии к изложенной статье 11. Проблема в том, что статья 118 Конституции Украины содержит императивное предписание о том, что главы местных государственных администраций назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Украины по представлению Кабинета Министров Украины.

Голосование по этому проекту было провалено 15 апреля с.г. Следующий подобный проект не содержал норм, не соответствующих Конституции, однако его цель также заключалась в устранении влияния Президента и правительства на киевскую власть. Речь идет о проекте Закона Украины «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины по восстановлению эффективного функционирования столицы Украины — города Киева» (№ 4939), внесенном народным депутатом от фракции «УДАР» Валерием Карпунцовым. Отметим, что, кроме норм, регулирующих осуществление власти в столице, документ касался усиления административной ответственности за нарушение правил парковки.

Помимо нормы, обязывающей Президента Украины назначать руководителем КГГА избранного киевлянами мэра, законопроект содержал и существенные шаги по изменению городского управления.

С целью «устранения неуместного политического влияния высших должностных лиц и органов государственной власти» на местные госадминистрации предлагается ликвидировать РГА и создать на их основе представительства КГГА. Действовать они будут в субординационных связях с КГГА, говорится в пояснительной записке к законопроекту. К слову, создание представительств предусмотрено концепцией изменений Конституции Украины в рамках децентрализации (в нынешнем тексте они отсутствуют).

Полномочия представительств идентичны полномочиям районных администраций. В случае создания районного совета его глава становится руководителем представительства. При сохранении нынешней структуры руководителей представительств будет назначать глава КГГА.

Для принятия данного законопроекта 3 июня с.г. не хватило пяти голосов. Фактически аналогичный документ (лишенный только малорелевантных «парковочных» норм) был внесен на второй день (№ 4007а).

Без единения

Представители фракции «УДАР» обвинили своих недавних союзников из «Батькивщины» в том, что они не умеют проигрывать, поскольку своими голосами не захотели расширить возможности новоизбранного мэра Виталия Кличко. Теперь от Президента Украины зависит, возглавит ли г-н Кличко КГГА, а от правительства — кто будет возглавлять РГА.

Какими аргументами руководствовались представители «Батькивщины»? На этот вопрос ответил Дмитрий Ильченко, возглавивший в прошлом году юридический департамент данной партии в столице. «Что касается вопроса совмещения должностей Киевского городского головы и председателя КГГА, то я не считаю это юридически принципиальным вопросом, — отмечает г-н Ильченко. — При условии четкого распределения полномочий между исполнительным органом совета и КГГА не будет возникать проблем ни в случае объединения должностей, ни при отдельном их существовании. При этом с точки зрения теории государства и права правильным было бы отдельное существование совета и КГГА, поскольку включение должностных лиц местного самоуправления в вертикаль исполнительной власти нарушает принцип независимости местного самоуправления».

Г-н Ильченко подчеркивает, что исполнительным органом Киевского городского совета должен быть исполнительный комитет во главе с мэром. «Сейчас же Киевсовет напоминает по статусу областные советы, которые, не имея собственного исполнительного органа, фактически не влияют на реальную ситуацию в области», — объясняет юрист.

Следовательно, вопрос еще не решен окончательно. С одной стороны, мэр действительно должен получить реальные возможности для влияния на город. А с другой — рекордное число нарушений произошло как раз при власти Леонида Черновецкого, когда должности мэра и руководителя КГГА были объединены.

Дельные предложения

Немало звучит и аргументов в пользу отмены нормы Бюджетного кодекса (БК) Украины, обязывающей столицу отдавать 50 % налога на доходы физических лиц в государственный бюджет. Во всех городах данный налог наполняет местные бюджеты. С целью «восстановления справедливости» был разработан законопроект № 4940. Однако вряд ли он будет принят, учитывая, что профильный комитет решил его отклонить. Среди доводов — то, что в Киеве работает немало жителей населенных пунктов Киевской области. Налог на доходы физических лиц зачисляется в местный бюджет по месту нахождения работодателя, то есть в столице. Если парламентарии не решат вопрос о сбалансировании соотношения между местными бюджетами, то вряд ли будет возвращена предыдущая редакция БК Украины в данной части.

Вопрос возвращения районных советов в Киеве также является актуальным. Однако до момента четкого определения их полномочий на законодательном уровне вряд ли будут приняты решения о возобновлении их существования. Дискуссионным остается вопрос о необходимости существования РГА в Киеве. «В районах исполнительная власть должна принадлежать исполнительным комитетам соответствующих советов. РГА в Киеве не имеют таких функций, которые невозможно было бы делегировать исполнительным органам местного самоуправления», — отмечает Дмитрий Ильченко.

При этом, по словам г-на Ильченко, необходимо срочно решить юридическую коллизию. В настоящее время продолжает действовать постановление Окружного административного суда г. Киева по делу № 826/10472/13-а, согласно которому секретарь Киевсовета Галина Герега и депутатский состав Киевсовета, избранный в 2008 году, признаны полномочными «до следующих очередных выборов». 25 мая с.г. у нас состоялись внеочередные выборы. «В настоящее время на это решение не обращают внимания, но оно может спровоцировать серьезный юридический конфликт в случае появления соответствующих заинтересованных лиц», — подчеркивает Дмитрий Ильченко.