Наше издание продолжает рассказывать о нормотворческих идеях усовершенствования Конституции Украины и организации государственной власти в частности. Далее речь пойдет о перспективах реформирования института парламентаризма в рамках деятельности Конституционной ассамблеи, а именно: о предложениях, изложенных в принятом за основу на последнем заседании этого органа проекте концепции внесения изменений в Основной Закон.

Итак, судя по нынешним нормотворческим настроениям, в процессе конституционного реформирования Верховный Совет кардинальным образом не изменится (идеи создания двухпалатного парламента или существенного сокращения количества народных депутатов не были поддержаны большинством членов Ассамблеи), чего не скажешь о главной функции парламента — законодательной. В этой сфере главные нормотворческие посылы таковы:

— круг субъектов права законодательной инициативы может быть расширен в случае введения института народной законодательной инициативы или наделения Верховного Суда Украины такими полномочиями;

— право законодательной инициативы по внесению проекта закона о Государственном бюджете Украины и изменений к нему должно принадлежать исключительно Кабинету Министров Украины;

— Президент Украины подписывает и официально обнародует законы или использует право вето. Последнее может быть преодолено не менее чем двумя третями от конституционного состава Верховного Совета. Если глава государства не промульгирует закон в 15-дневный срок, такой закон вступает в силу после завершения указанного срока;

— предлагается ввести новую классификацию законов, разделив их на конституционные и обычные.

Из всех вышеперечисленных идей особого внимания заслуживает именно последняя, поскольку этот, на первый взгляд, чисто теоретический вопрос о введении новой классификации может кардинальным образом отразиться на деятельности парламента и законодательном процессе в целом.

Сложности перехода

Следует отметить, что как таковое понятие «конституционный закон» в отечественном законодательстве отсутствует, но в правовом лексиконе этот термин встречается довольно часто, причем единого мнения о его особенностях (функциях, процедуре принятия и т.д.) пока что нет. Скажем, непонятно, будут к нему причислять законы, вносящие изменения в конституцию, или те, которые являются своеобразным «продолжением» основного закона и регулируют предусмотренные им вопросы (как, например, в Российской Федерации, Республике Казахстан и т.д.). В первом случае, как правило, процедура принятия совпадает с процедурой внесения изменений в конституцию, во втором случае законы принимаются в специальном (усложненном) порядке, обычно отличающемся от процедуры изменения конституции. Но бывают и так называемые смешанные типы конституционных законов: когда их перечень не ограничивается актами, которыми вносятся изменения в основной закон, и может дополнительно устанавливаться парламентом. Например, в Литовской республике список конституционных законов определяет сейм, причем в этот перечень могут быть включены и уже принятые законы, если законодатели придут к заключению, что они таковыми являются по своему содержанию и значимости. А вот процедуры принятия законопроектов о внесении изменений в основной закон и другие конституционные законы разные.

Какую нормотворческую конструкцию выбрали для Украины члены Конституционной ассамблеи, пока понять сложно. В проекте концепции внесения изменений идет речь только о том, что к конституционным необходимо отнести «законы о внесении изменений в Конституцию Украины, законы о государственных символах Украины и некоторые другие особо важные для функционирования государственного механизма законы». Также в этом документе есть упоминание о том, что «с целью обеспечения стабильности законодательства в сфере организации и деятельности судебной власти, а также исходя из его высокой общественной значимости», законам, определяющим судоустройство и статус судей, нужно предоставить статус конституционных (то есть таких, которые должны приниматься не менее чем двумя третями от конституционного состава парламента).

Прояснить ситуацию в вопросе, какие же правовые формы придадут этой инициативе, «ЮП» попросила члена Ассамблеи, заведующего кафедрой общетеоретических и государственно-правовых наук Национального университета «Киево-Могилянская академия», судью Конституционного Суда Украины в отставке Николая Козюбру. «В самой концепции это предложение выписано очень противоречиво: понятие конституционных законов по-разному трактуется, из-за чего много путаницы», — отмечает он. По словам ученого, европейская практика классификации законов очень распространенная и в основном заключается в следующем: законы делятся на конституционные (те, которыми вносятся изменения в конституцию), органические (которые «развивают» положения основного закона, их перечень прописан в конституции) и обычные. Особенно поучительным для Украины в этом вопросе г-н Козюбра считает пример соседнего государства — Молдовы.

Одно из главных отличий таких законов заключается в процедуре их принятия. По словам Николая Козюбры, для органических законов, например, необходимо установить «кворум принятия» не 300 голосов народных депутатов, как для конституционных, а, скажем, 250 или 3/5 от состава парламента (270). Кроме того, в нынешних политических реалиях целесообразно было бы снизить планку (конституционное большинство, предусмотренное статьей 91 действующей Конституции Украины, сегодня составляет 226 голосов) и для принятия обычных законов. Такую идею г-н Козюбра поддерживает и считает одним из возможных путей решения проблемы манипулирования личным голосованием народных депутатов.

Теория без практики

При этом многие эксперты до сих пор дискутируют, стоит ли предусматривать такую классификацию в рамках Основного Закона. «Этот вопрос должен решаться не в Конституции, это теоретический вопрос, относящийся к теории права. Даже из действующей Конституции вытекает квалификация законов, то есть разделение их на конституционные и обычные», — считает член Международной ассоциации конституционного права, министр юстиции Украины в 1995-1997 и 2005-2006 годах Сергей Головатый. Он убежден, что такую систематизацию законов нужно предусмотреть, например, на уровне закона о нормативно-правовых актах. К слову, такой «закон о законах» народные депутаты не могут принять уже около 20 лет. К тому же на Украине отсутствует и закон о президенте, хотя в других странах именно этот документ отнесен к числу конституционных, точнее, органических. Очевидно, «дефицит» такого закона отчасти компенсируется решениями Конституционного Суда Украины (особой популярностью пользуются вопросы, касающиеся пределов компетенции главы государства).

Необходимость введения предложенной классификации законов Сергей Головатый называет надуманной. Реализация этой идеи, по его убеждению, ни на что не повлияет. «Это теоретические вещи, которые не будут иметь практического значения», — отмечает он. По словам г-на Головатого, на Украине и так есть три вида законов, которые принимаются разным количеством голосов (Конституция и законопроекты, вносящие в нее изменения, законы Украины и Конституция АР Крыма), и введение еще одного класса законов ни к чему не приведет. Г-н Головатый придерживается позиции, что в Конституции должно быть как можно меньше процедурных моментов: детально регламентировать следует в специальных законах. Вместе с тем он не исключает возможности с целью достижения стабильности законодательства предоставить отдельным законам (например, регулирующим вопросы организации и деятельности высших органов государственной власти) статуса органических. А обсуждаемый алгоритм классификации законов Сергей Головатый считает неправильным и не соответствующим устоявшейся практике европейского конституционализма.

Политические реалии

Достаточно критично оценивает перспективу реализации этой идеи и первый заместитель председателя Комитета Верховного Совета Украины по вопросам правовой политики Виктор Швец. При этом замечания народного депутата вызывает не столько сама инициатива введения такой классификации законов, сколько работа Конституционной ассамблеи в целом — то, каким образом этот орган продуцирует нормотворческие идеи, в итоге фактически освящая законотворческие продукты Администрации Президента. По убеждению г-на Швеца, изменения в Основной Закон нельзя вносить фрагментарно, идеи по усовершенствованию конституционного регулирования разных сфер должны рассматриваться в комплексе.

Виктор Швец обращает внимание на еще один немаловажный факт: отсутствие в нынешнем парламенте политического консенсуса. В таких нестабильных политических условиях, по мнению народного депутата, для проведения конституционной реформы главе государства следовало инициировать создание в парламенте специальной комиссии, в которую вошли бы представители разных политических партий, чтобы именно Верховный Совет был инициатором внесения изменений в Основной Закон. «Думаю, что только после того, как удастся достичь консенсуса как в парламенте, так и в обществе, можно будет рассчитывать на внесение конституционных изменений. Поэтому сейчас разговоры о внесении изменений в Основной Закон беспочвенны и не имеют никакого юридического продолжения», — уверен г-н Швец.

Народный депутат напоминает, что именно из-за отсутствия политической воли, точнее, воли квалификационного большинства (2/3 состава народных депутатов) парламент до сих пор не принял другие конституционные изменения. В частности, речь идет о предложении вернуть Счетной палате Украины (СП) полномочия по осуществлению контроля финансового наполнения государственного бюджета, внеся соответствующие коррективы в статью 98 действующей Конституции. Следует отметить, что нынешняя редакция Основного Закона предусматривает осуществление СП контроля только за использованием государственных средств, а вот доходная часть бюджета остается вне поля парламентского (СП действует от имени Верховного Совета) зрения. При этом ранее, до 2010 года, СП в течение шести лет совмещала выполнение этих функций. Сейчас вернуть все вспять парламентариям мешает не столько сама идея соответствующего законопроекта (хотя и к нему у народных депутатов замечания есть, в частности, относительно того, что данными изменениями представляется некий карт-бланш для наполнения СП новыми полномочиями), сколько неумение (или нежелание) законодателей договориться.

По прогнозам г-на Швеца, даже если эта инициатива «выйдет на финишную прямую», для ее принятия в здании под куполом 300 голосов народных депутатов не наберется. «В нынешних условиях говорить о таких кардинальных изменениях, которые предусматривает конституционная реформа, абсолютно безосновательно и преждевременно», — резюмирует Виктор Швец.