2013 год в украинском правовом поле ознаменовался достаточно динамичными изменениями в сфере регулирования земельных правоотношений с точки зрения законодательных новшеств. При этом реформирование земельного законодательства не могло бы ограничиться исключительно отраслевыми изменениями, поскольку изначально земельные правоотношения имеют тесную связь с другими отраслями права. В свете последних законодательных изменений хотелось бы уделить внимание отдельным нюансам отвода земельных участков физическим и юридическим лицам из земель государственной и коммунальной собственности в градостроительных целях, а также изменению целевого назначения уже отведенных участков.

План зонирования

Как известно, 1 января 2013 года вступили в силу нормы части 3, 4 статьи 24 Закона Украины «О регулировании градостроительной деятельности» (Закон № 3038-VI). Указанные нормы Закона № 3038-VI устанавливают, что:

— предоставление земельных участков в градостроительных целях в пользование или собственность из земель государственной и коммунальной собственности при отсутствии соответствующего утвержденного детального плана территории (ДПТ) или же плана зонирования территории (ПЗТ) запрещается;

— изменение целевого назначения земельного участка, которое не соответствует плану зонирования либо детальному плану территории, запрещается.

Таким образом, необходимым условием предоставления государственных и коммунальных земель, а также изменения целевого назначения участков являлось наличие градостроительной документации — ДПТ или ПЗТ.

Упомянутые требования Закона существенно усложнили жизнь как физическим лицам, желающим получить землю, например, для строительства жилого дома, так и представителям бизнеса, которые хотели отвести землю для строительства производственных или иных объектов. Причиной тому является отсутствие какой бы то ни было градостроительной документации в большинстве населенных пунктов Украины. Кроме того, часть населенных пунктов имеет документацию, разработанную до 1990 года и уже не соответствующую сегодняшним градостроительным требованиям.

Ввиду блокирования предоставления земельных участков из земель государственной и коммунальной собственности 19 сентября 2013 года принят Закон Украины «О внесении изменений в раздел V «Заключительные положения» Закона Украины «О регулировании градостроительной деятельности» относительно приостановления действия запрета на отвод земельных участков» № 606-VII. Указанным актом, вступившим в силу 16 октября 2013 года, отсрочено до 1 января 2015 года действие вышеуказанных запретов для субъектов градостроительной деятельности тех населенных пунктов, где ДПТ и ПЗТ не утверждены.

Таким образом, при отводе участков или изменении их целевого назначения в населенных пунктах с утвержденными ДПТ и ПЗТ соответствующие субъекты обязаны следовать их требованиям. Если же градостроительная документация отсутствует, предоставление земли в пользование и собственность, изменение целевого назначения участков осуществляются в общем порядке.

Очередная отсрочка

Необходимо обратить внимание, что это не первая отсрочка действия указанных запретов статьи 24 Закона и, скорее всего, не последняя. Очевидно, что и в этот раз до 2015 года подвести землепользование для целей строительства под требование градостроительной документации соответствующих территорий в полном объеме не удастся. В связи с хроническим дефицитом бюджетного финансирования подавляющее большинство населенных пунктов не могут себе позволить разработку генеральных планов и другой градостроительной документации. И в обозримом будущем ситуация вряд ли изменится.

Следует указать, что в соответствии с требованиями Закона № 3038-VI подобная документация является основополагающей для реализации градостроительных проектов застройщиков территории. На ее основании должна разрабатываться как землеустроительная документация, так и проекты строительства жилых, промышленных и иных объектов. Кроме того, ДПТ и ПЗТ уточняют данные генеральных планов населенных пунктов. Так, например, часть 1 статьи 17 Закона № 3038-VI указывает, что законодательством не предусмотрена возможность разработки плана зонирования как отдельной градостроительной документации до момента утверждения генерального плана.

Согласно законодательству, любая градостроительная документация — документ, обязательный к исполнению для всех без исключения субъектов градостроительной деятельности. ПЗТ разрабатывается на территорию населенного пункта или его часть, а ДПТ — как минимум на участок, на котором планируется строительство, и прилегающие к нему зоны. К тому же в соответствии с Законом № 3038-VI разработка градостроительной документации местного масштаба является частью организационно-управленческой деятельности органов местного самоуправления, а также органов исполнительной власти, что исключает возможность ее осуществления самостоятельно заинтересованными субъектами без надлежащего мониторинга со стороны компетентных органов. На данный момент формой такого контроля можно считать работу архитектурно-градостроительных советов, а также общественные слушания как обязательный этап согласования ДПТ или ПЗТ.

Проектирование согласно застройке

Безусловно, положительно оценивая последние законодательные изменения, следует обратить внимание на то, что новыми нормами опосредованно нарушается принцип равенства прав субъектов правоотношений. Так, лица, желающие получить для строительства участок в населенном пункте, обязаны соблюсти условия, установленные градостроительной документацией. Если же в таком населенном пункте ДПТ или ПЗТ не разработаны, то землепользователи пользуются (не всегда добросовестно) более широким выбором установления целевого назначения участков. Естественно, что дальнейшая разработка градостроительной документации таких населенных пунктов в случае ее отсутствия на момент отвода участка будет осуществляться с учетом уже установленного функционального назначения отведенных земель.

Ситуация с обязательностью наличия градостроительной документации при отводе или изменении целевого назначения земельных участков во многом похожа на проблему земельных торгов, которая в свое время надежно заблокировала выделение государственных и коммунальных земель. Пострадали от этого в первую очередь местные бюджеты и территориальные общины, по сути лишившиеся возможности развиваться. Территории, и в частности населенные пункты, должны застраиваться по правилам, установленным в градостроительной документации. К сожалению, важнейший вопрос планирования развития территорий не относится к числу приоритетных для органов государственной власти и местного самоуправления. И пока он таковым не станет, проблемы и недоработки власти будут и далее перекладываться на плечи субъектов частного права.

СЛЕСАРЕНКО Софья — младший юрист ЮК Jurimex, г. Киев