4 июля 2002 года Верховным Советом Украины в первом чтении принят проект Закона Украины «О предотвращении и противодействии легализации (отмыванию) поступлений, полученных преступным путем». Инициировал рассмотрение данного законопроекта в первоочередном порядке Кабинет Министров Украины.

Поспешность правительства Украины в реализации законодательной инициативы вполне понятна. В объяснительной записке к законопроекту указывалось, что следствием непринятия Закона «О предотвращении и противодействии легализации (отмыванию) поступлений, полученных преступным путем» будет применение к Украине финансовых санкций со стороны международного сообщества. Сомнений в истинности предсказаний Кабинета Министров быть не может. Еще в сентябре минувшего года из-за отсутствия в стране закона, регламентирующего методы борьбы с отмыванием средств, полученных нелегальным путем, Украина была внесена в «черный список» FATF. Внесение в этот перечень той или иной страны обычно приводит к наложению ограничений на операции, проводимые с банками этого государства.

Законодательство Украины, регулирующее отношения в сфере деятельности органов государственной власти, негосударственных учреждений по вопросам предотвращения и противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, состоит из отдельных подзаконных нормативно-правовых актов, действие которых неэффективно и ограничено. Принятие данного Закона должно обеспечить создание единого законодательного поля в сфере предотвращения и противодействия внедрению в легальное обращение поступлений, полученных преступным путем.

Вместе с тем, проект Закона Украины имеет ряд положений, которые ставят под сомнение реализацию задач и целей Закона при осуществлении правоприменимой деятельности.

Термин «отмывание денег» (money laundering) впервые был использован в

80-х годах в США применительно к доходам от наркобизнеса и обозначал процесс преобразования нелегально полученных денег в легальные. Предложено много определений этого понятия. Президентская комиссия США по организованной преступности в 1984 году использовала следующую формулировку: «Отмывание денег — процесс, посредством которого скрывается существование, незаконное происхождение или незаконное использование доходов, которые маскируются таким образом, чтобы казаться имеющими законное происхождение».

В международном праве определение легализации (отмывания) доходов от преступной деятельности было дано Венской конвенцией ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ от 19 декабря 1988 года. В качестве преступления признано отмывание денег, полученных от незаконного оборота наркотиков. Конвенция Совета Европы № 141 «Об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности» от 8 декабря 1990 года признала преступлением действия, связанные с отмыванием денег, полученных не только от наркобизнеса, но и от других видов преступной деятельности.

В проекте Закона Украины под термином «легализация (отмывание) поступлений, полученных преступным путем» субъект законодательной инициативы понимает совершение любых действий с целью предоставления правомерного вида владению, пользованию или распоряжению поступлениями, полученными вследствие совершения преступления или действий, направленных на сокрытие источников происхождения таких поступлений. Таким образом, дефиниция законопроекта источником происхождения легализуемых средств определяет любые, предусмотренные Уголовным кодексом Украины, преступления.

Необходимо отметить факт существования различий в законодательстве отдельных стран, которое связано с определением перечня деяний, являющихся источниками происхождения легализуемых средств. Условно такие источники можно разделить на четыре группы: все преступления, предусмотренные уголовным законодательством; преступления, являющиеся типичными для организованной преступности; правонарушения; преступления и правонарушения, связанные с незаконным оборотом наркотиков.

Определение законопроектом источника происхождения легализуемых средств в виде всех предусмотренных Уголовным кодексом преступлений, на мой взгляд, является ошибочным.

В мировой практике отмывание грязных денег организованной преступностью и коррумпированными чиновниками принципиально отличается от операций с денежными средствами, проводимыми с нарушением налогового, валютного и таможенного законодательства. Неуплата налогов при осуществлении законной операции не тянет за собой признание такой операции преступной, а владение, пользование, распоряжение поступлениями, полученными вследствие осуществления такой операции, — неправомерными. Необходимо также отделить «грязные» средства, капиталы, вывезенные за границу вследствие преступных манипуляций, и невозвращение валютной выручки от реализации на экспорт товаров (работ, услуг), то есть полученной на законных основаниях.

В условиях проводимого в настоящее время курса на либерализацию налогового и валютного законодательства принципиально важно вывести налоговые правонарушения за границы сферы действия законодательства относительно противодействия легализации (отмыванию) «грязных» денег.

Данный подход был закреплен также в Федеральном Законе Российской Федерации «О противодействии легализации (отмыванию) прибылей, полученных преступным путем».

Поэтому, на мой взгляд, статья 1 Закона Украины «О предотвращении и противодействии легализации (отмыванию) поступлений, полученных преступным путем» в части определения термина «легализация (отмывание) поступлений, полученных преступным путем» должна быть изложена в следующей редакции:

«Легализация (отмывание) поступлений, полученных преступным путем — совершение любых действий с целью предоставления правомерного вида владению, пользованию или распоряжению поступлениями, полученными вследствие совершения преступления, за исключением преступлений, предусмотренных статьями 207, 212 Уголовного кодекса Украины, или действий, направленных на сокрытие источников происхождения таких поступлений».

Принятие закона с определением понятия «легализация (отмывание) поступлений, полученных преступным путем» в основной редакции повлечет за собой также внесение законодателем изменений в Уголовный кодекс Украины, а именно статью 209 УК Украины.

Заслуживает внимания и норма статьи 4 законопроекта, определяющая виды операций с поступлениями, подлежащих финансовому мониторингу: «Финансовому мониторингу подлежат значительные и/или сомнительные операции с поступлениями».

Союзы «и/или» указывают на то, что для финансовой операции, которая бы подлежала финансовому мониторингу, достаточно лишь признака «значительная» или «сомнительная».

Использование двух самостоятельных критериев отнесения финансовых операций к подлежащим финансовому мониторингу делает невыполнимыми задачи Закона на практике. Очевидно, что это не будет способствовать эффективной работе компетентных органов в сфере предотвращения и противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и при определенных условиях будет препятствовать нормальной работе субъектов первичного финансового мониторинга.

До 50 % операций, осуществляемых банковскими учреждениями, по критерию «значительные» (статья 64 Закона Украины «О банках и банковской деятельности» к значительным относит операции, при которых безналичные расчеты по соглашениям на суммы, превышающие эквивалент 50 000 евро, или соглашения с денежной наличностью на сумму, превышающую эквивалент 10 000 евро по официальному курсу гривны к иностранной валюте, установленному НБУ) можно отнести к операциям, которые подлежат обязательному финансовому мониторингу. Таким образом, уполномоченный орган, задачей которого является анализ информации об операциях с поступлениями, подлежащими финансовому мониторингу, вряд ли сможет эффективно обрабатывать поток информации, поступающей лишь из банковских учреждений. При этом необходимо заметить, что выявление признаков правонарушения по легализации (отмыванию) поступлений, полученных преступным путем, предусматривает кропотливую работу — системное изучение информации, поступающей от субъектов финансового мониторинга. При таких обстоятельствах в общем потоке информации, которая поступает уполномоченному органу, может быть пропущена основная информация — о «грязной» операции.

Сами по себе операции, превышающие 50 000 евро, не должны подлежать финансовому мониторингу. Есть ненужная для анализа уполномоченного органа информация, например, об операции по выплате крупным предприятием фонда заработной платы, превышающего 50 000 евро.

По моему мнению, финансовому мониторингу должны подлежать значительные операции, носящие сомнительный характер. Такой подход был реализован в Федеральном Законе Российской Федерации «О противодействии легализации (отмыванию) прибылей, полученных преступным путем» и прошел свою апробацию на практике.

В соответствии со статьей 8 Законопроекта порядок и условия предоставления уполномоченному органу информации об операции с поступлениями определяются Кабинетом Министров Украины, а для банков — Кабинетом Министров Украины вместе с Национальным банком Украины. Если в Законе «О предотвращении и противодействии легализации (отмыванию) поступлений, полученных преступным путем» будет прописана норма, согласно которой финансовому мониторингу подлежат «значительные и/или сомнительные операции», а КМУ установит порядок предоставления информации уполномоченному органу в документарной форме, значительной части банковских учреждений необходимо будет увеличивать штат и создавать структурные дополнительные единицы, которые бы занимались только мониторингом финансовых операций и перепиской с компетентным органом. В такой ситуации банковские учреждения будут вынуждены увеличить стоимость банковских услуг, что отрицательно повлияет на экономическое состояние субъектов хозяйствования и украинскую экономику в целом.

Недостатком законопроекта, по нашему мнению, есть и то, что он не определяет критериев отнесения операций к значительным и сомнительным. Согласно части 2 статьи 4 законопроекта, такие критерии должны определяться Кабинетом Министров Украины, а для банков — Кабинетом Министров Украины вместе с Национальным банком Украины. Остается неурегулированным в проекте Закона вопрос об объеме информации, предоставляемой уполномоченному органу. Если следовать позициям законодателя, сформулированным в Законе Украины «О банках и банковской деятельности», банки обязаны представлять информацию об операциях с поступлениями лишь в части идентификации лиц, осуществляющих такие операции.

Согласно части 2 статьи 32 Конституции Украины, не допускается собирание, хранение, использование и распространение конфиденциальной информации о лице без его согласия, кроме случаев, определенных законом, и лишь в интересах национальной безопасности, экономического благосостояния и прав человека.

Таким образом, все вопросы относительно собирания, хранения, использования информации об операциях с поступлениями и об осуществляющих их лицах должны регламентироваться Законом. Именно Закон должен определять условия отнесения операций к значительным и сомнительным, а также объем информации о таких операциях. Кроме того, вполне очевиден конфликт интересов, когда критерии операций, подлежащих контролю, будет определять контролирующий орган.

Как указано в статье 16 законопроекта, субъекты финансового мониторинга, их должностные лица и другие работники не несут ответственности за вред, причиненный юридическим и физическим лицам, в связи с выполнением служебных обязанностей во время проведения финансового мониторинга, если они действовали в рамках полномочий и способом, предусмотренным законом.

За невыполнение обязанностей, предусмотренных Законопроектом, к субъекту первичного финансового мониторинга применяются санкции в виде штрафа, который не может превышать 17 000 грн. А за повторное правонарушение такой субъект может лишиться лицензии или иного специального разрешения на отдельные виды деятельности. Таким образом, проект не содержит четкого перечня составов правонарушения и соответственной градации санкций. Из этого следует, что данный вопрос будет решаться соответствующими органами контроля на уровне подзаконного нормативно-правового регулирования.

Также необходимо отметить, что, согласно Закону, ущерб, нанесенный юридическим или физическим лицам незаконными действиями государственных органов вследствие проведения ими мероприятий по противодействию отмыванию преступных средств, должен возмещаться из бюджета. Будем надеяться, что депутаты не забудут предусмотреть соответствующую статью в государственном бюджете на 2003 год.