Ирина ГОНЧАР • «Юридическая практика»

В своей инаугурационной речи Президент Украины Владимир Зеленский обратился к Верховной Раде Украины с призывом в последние месяцы работы до досрочных выборов принять важные решения и «заработать неплохие баллы на досрочные парламентские выборы». В их числе:

1) закон об отмене депутатской неприкосновенности;

2) закон об уголовной ответственности за незаконное обогащение;

3) Избирательный кодекс (предусматривающий открытые списки).

С одной стороны, все эти законы уже неоднократно были предметом обсуждения под куполом, с другой — они так и не приняты. Попробуем проверить текущее положение дел и разобраться в перспективах голосования.

Отменить нельзя оставить

Вопрос неприкосновенности народных депутатов Украины казалось, должны были решить окончательно еще два года назад, однако он все еще на повестке дня. Не будем углубляться в более давнюю историю, а обратимся только к последним законопроектам. Напомним, что сейчас в парламенте находятся на рассмотрении проекты двух законов о внесении изменений в Конституцию Украины, предлагающие отмену депутатской неприкосновенности. Это проект № 6773 от 19 июля 2017 года, внесенный группой 158 народных депутатов Украины на шестой сессии парламента VIII созыва. Проектом предлагается исключить из статьи 80 Основного Закона части 1 и 3, согласно которым народным депутатам Украины гарантируется депутатская неприкосновенность и они не могут быть привлечены к уголовной ответственности, задержаны или арестованы без согласия Верховной Рады Украины. И проект № 7203 от 17 октября 2017 года, поданный Президентом Украины Петром Порошенко. Этим документом статью 80 предлагается изложить в новой редакции, которая идентична части 2 действующей нормы, то есть по смыслу проекты идентичны, а разница лишь в предложении главы государства ввести в силу новые нормы с 1 января 2020 года, то есть уже для парламентариев нового созыва. Эта отсрочка, напомним, долго была камнем преткновения в сессионном зале, но сегодня она уже не имеет значения. Во-первых, парламент нынешней каденции завершает свою работу. Во-вторых, до 2020 года осталось семь месяцев.

Оба законопроекта в 2018 году получили положительное заключение Конституционного Суда Украины (КСУ): депутатский — под № 1-в/2018 от 6 июня 2018 года, а президентский — под № 2-в/2018 от 19 июня 2018 года.

Согласно резолютивной части заключений оба проекта не нарушают требований статей 157 и 158 Основного Закона, а потому любой из них может быть одобрен парламентом.

Напомним: в соответствии с предусмотренной Конституцией Украины в статьях 154, 155 процедурой законопроект о внесении изменений в Конституцию Украины, предварительно одобренный большинством от конституционного состава Верховной Рады Украины (минимум 226 голосов), считается принятым, если на следующей очередной сессии за него проголосуют не менее двух третьих (300) от конституционного состава парламента.

То есть парламенту после двух положительных заключений КСУ, которые он получил 3 июля 2018 года, оставалось поставить вопрос на голосование и утвердить один из проектов 300 голосами. Однако так не считает профильный комитет парламента — по вопросам правовой политики и правосудия. Так, согласно заключению этого комитета от 11 июня 2018 года относительно законопроекта № 6773, его последующему утверждению препятствует оговорка, сделанная КСУ в мотивировочной части заключения. В подпункте 2.3.1 пункта 2 Суд обратил внимание на то, что при принятии решения об отмене депутатской неприкосновенности необходимо учесть состояние политической и правовой системы Украины — ее способность в случае полного отсутствия института депутатской неприкосновенности обеспечить беспрепятственное и эффективное осуществление народными депутатами Украины своих полномочий, функционирование парламента, а также реализацию конституционного принципа разделения государственной власти. При этом КСУ напомнил, что неприкосновенность народных депутатов Украины не является личной привилегией или индивидуальным правом, а имеет публично-правовой характер, служит обеспечению безопасности народного депутата Украины от незаконного вмешательства в его деятельность, беспрепятственного и эффективного осуществления им своих функций и нормального функционирования парламента.

Эта оговорка, по мнению комитета, требует, чтобы парламент предварительно установил срок для внесения народными депутатами Украины предложений к проекту № 6773 с учетом оговорок КСУ, обработал их, а только затем приступал к принятию решения об окончательном утверждении этого проекта. Идентичное решение комитет подготовил и в отношении президентского проекта.

По большому счету такая оговорка не препятствует утверждению законопроекта № 6773. КСУ лишь обратил внимание, но если парламентарии осознают указанные КСУ риски и несут за его принятие ответственность, нет ничего проще, чем проголосовать за проект 300 голосами. Однако на заседании 20 сентября 2018 года информацию комитета приняли к сведению, президентский проект вернули профильному комитету на доработку и на этом поставили точку. 7 февраля 2019 года вопрос о снятии неприкосновенности включили в повестку дня, но никаких решений не приняли.

Получается, что ничего не мешает парламенту утвердить проект № 6773. Завершение сессии, следующей непосредственно за той, на которой проекты были предварительно одобрены, никак не влияет на возможность парламента провести окончательное одобрение на любой другой сессии. Такое официальное толкование настоящему требованию Конституции Украины дал КСУ еще в 2016 году (решение № 1-рп/2016 от 15 марта 2016 года), а потому парламенту остается только проявить волю и найти 300 голосов «за».

Выбирать приходится

Избирательное законодательство — одно из наиболее часто изменяемых в Украине, и в этом контексте создает живую конкуренцию налоговым поправкам. Казалось, что парламент VIII созыва максимально приблизился к тому, чтобы прекратить эту чехарду, но, утвердив в ноябре 2017 года Избирательный кодекс (ИК) Украины в первом чтении, о нем тоже забыл. Если быть точнее, никто не спешил разбираться более чем в четырех тысячах поправок, которые поступили от самих же парламентариев. О проекте молчали публично вплоть до момента, пока Владимир Зеленский не заявил с трибуны Верховной Рады Украины, что надо его в конце концов принять, и объявил о досрочном прекращении полномочий парламента. А дальше произошли удивительные события. Перед тем как принятый указ о роспуске парламента был опубликован (то есть еще не вступил в силу), по требованию главы государства было созвано внеочередное заседание парламента для принятия поправок к Закону Украины «О выборах народных депутатов Украины», чтобы откорректировать правила проведения выборов уже для досрочного голосования. Но в президентском законопроекте № 10319 только упразднялась мажоритарная система, правила голосования по пропорциональной системе оставались прежними, то есть списки партий остаются закрытыми. Этот проект народные депутаты, напомним, даже не включили в повестку дня сессии, фактически отклонив его. Соответственно, следующие выборы в парламент 21 июля 2019 года будут проходить по действующему законодательству (по смешанной системе). Впрочем, надо признать, что по сравнению с рисками закрытых списков риски мажоритарки не столь высоки.

Впрочем, результат голосования был понятен заранее. Однако, выражая свое недовольство предложенной системой выборов, народные депутаты почти единогласно утверждали, что в нем явно не хватает открытых списков партий для эффективной пропорциональной системы выборов. Их, как пояснил представитель главы государства в парламенте Руслан Стефанчук, не прописывали, поскольку это требовало большего времени. Но кажется, что цели и проекта, и созыва внеочередной сессии были другими. Например, проверить парламент на готовность к конструктивному диалогу с Президентом (и парламент этот тест второй раз успешно провалил) и увидеть отношение депутатов разных фракций и групп к системе выборов. И результаты последнего теста оказались очень интересными. Раз уж все проявили такое единодушие в качественной проработке избирательного законодательства и ратуют за открытые списки, то в воздухе повис вопрос: а почему тогда до сих пор не утвержден в окончательной редакции ИК Украины, что мешает? Это же полномочие парламента — определять правила.

К слову, уже 29 мая 2019 года Комитет Верховной Рады Украины по вопросам правовой политики и правосудия одобрил к принятию во втором чтении доработанный проект ИК Украины. Снова дело за малым — включить в повестку дня и проголосовать. Для этого надо всего лишь 226 голосов. Однако на правила голосования на внеочередных выборах в парламент это не повлияет — избирательный процесс начался уже с 24 мая 2019 года (после опубликования указа).

Это событие народный депутат Украины Руслан Сидорович прокомментировал так: «Последний барьер перед внесением Кодекса в сессионный зал преодолен!» Он также пояснил, что в случае если поправки, проработанные ко второму чтению, не будут утверждены нынешним парламентом, в парламент IX созыва проект ИК Украины перейдет в том виде, в котором был принят за основу. Это значит, что труд всех депутатов и в частности профильного подкомитета комитета по вопросам правовой политики и правосудия, проработавших более 4 тысяч поправок, пойдет насмарку. Очевидно, что на доработку новоизбранному парламенту потребуется больше времени, чем нынешним парламентариям. Так что если ИК Украины не утвердят до середины июля, маловероятно, что он будет принят и до следующих парламентских выборов. При этом не стоит забывать, что даже если ИК Украины не повлияет на голосование этим летом (на местных выборах 30 июня и на досрочных выборах в законодательный орган 21 июля), он может быть применен к следующим выборам в местные советы уже в 2020 году.

Чертова дюжина борьбы с коррупцией

Вопрос установления уголовной ответственности за незаконное обогащение (как бы этот состав преступления не был прописан в итоге в Уголовном кодексе (УК) Украины) комплексный и стратегически важный. Он демонстрирует готовность украинских властей к самоочищению и является важным пунктом для сотрудничества с мировыми институциями. Этот пункт, например, для Международного валютного фонда, который сейчас раздумывает над продолжением поддержки Украины, важнее, чем сохранение парламента VIII созыва. Никто из инвесторов не хочет приходить в Украину, когда есть высокий риск, что часть инвестиций или средств международной поддержки осядет в карманах чиновников.

Мировой стандарт: государственный служащий в бедной стране (а фактически Украина такой является) не может себе позволить шикарную жизнь. Если есть другие легальные источники доходов (от прежнего бизнеса, продажи имущества, наследства), для честного чиновника не должно составить труда доказать свою добропорядочность. Да, в этом механизме присутствует тень презумпции виновности, но задача юристов (ученых и практикующих в сфере уголовного права) — прописать соответствующую норму таким образом, чтобы она не была неоправданным вмешательством в права человека, гарантированные Конвенцией о защите прав человека и основоположных свобод.

Стоит напомнить, что решение КСУ № 1-p/2019 от 26 февраля 2019 года по делу по конституционному представлению 59 народных депутатов Украины о соответствии Конституции Украины (конституционности) статьи 368² УК Украины мотивировано не только тем, что норма нарушает презумпцию невиновности, но и тем, что она создает правовую неопределенность. И эта неопределенность приумножается рисками злоупотребления со стороны правоохранительных органов (осуществляющих расследование и обвинение по этой статье). Между строк читается, что если бы в правоохранительной сфере действительно произошли глобальные реформы в соответствии с международными стандартами, то и решение КСУ могло бы быть другим.

Но, чтобы закончить с сожалениями относительно судьбы неконституционной статьи 368² УК Украины, надо отметить, что пока ни один приговор не был вынесен по ней.

Теперь обратимся к будущему. Почему нужна статья об ответственности за незаконное обогащение? Она позволяет привлекать к ответственности лиц, обогатившихся незаконно любым способом, а не только путем получения взятки или иной неправомерной выгоды. Кажется, что такая формулировка облегчает привлечение к ответственности, но это взгляд непрофессионалов. В любом случае факт незаконного обогащения подлежит доказыванию стороной обвинения, а защита может приводить свои доказательства несостоятельности обвинения.

Что же касается законопроектов, то после признания статьи 368² УК Украины неконституционной в парламенте зарегистрировали 13 законодательных инициатив с целью восполнить этот пробел (основной проект № 10110 внес Президент Украины Петр Порошенко на второй день после решения КСУ, а народные избранники подали к нему 12 альтернативных). Детальный анализ первых из названных проектов был сделан в материале «Богатство и бледность», «Юридическая практика» № 11 (1107) от 12 марта 2019 года. По сути они мало чем отличаются. Так, в проекте № 10110 предлагалось дополнить УК Украины статьей 368⁵, определив состав преступления «незаконное обогащение» следующим образом: «Приобретение лицом, уполномоченным на выполнение функций государства или местного самоуправления, в собственность активов в значительном размере без законных на то оснований в отсутствие признаков злоупотребления властью или служебных положением или признаков принятия предложения, обещания или получения неправомерной выгоды должностным лицом, как и передача им таких активов любому третьему лицу».

В законопроекте № 10110-7, поданном народным депутатом Украины Аленой Шкрум, незаконное обогащение определялось как приобретение лицом, уполномоченным на исполнение функций государства или местного самоуправления, его близким человеком в собственность активов в значительном размере без законных на то оснований, равно как и передача им таких активов любым другим лицам. То есть все сошлись на том, что «неспособность доказать источник происхождения» не должна быть квалифицирующим признаком состава преступления. Но ни один из законов не был даже вынесен в сессионный зал. А президентский и вовсе был отозван 20 мая 2019 года, вероятно, уже Владимиром Зеленским — новый глава государства намерен подать свой вариант проекта. Впрочем, очевидно, что принципиально он будет мало чем отличаться от уже зарегистрированных. Новая регистрация проекта Президентом Украины позволит депутатам не копаться в 12 других проектах, сличать их, а вести дискуссию и дорабатывать один текст. Если, конечно, авторам альтернативных версий не будет принципиально, кто указан автором проекта.

Исходя из всех обстоятельств, можно сделать вывод — закон надо принимать. В той или иной редакции, кто бы ни был его инициатором. При этом следует помнить, что в любом случае ни одна из конструкций не будет идеальной, и доказывание состава преступления переносится в плоскость состязательности сторон уголовного производства. Да, было бы замечательно, чтобы эту норму правоохранители не использовали для запугивания чиновников, влияния на них, но это, как было уже сказано, вопрос реформы правоохранительных органов, а не поправок к УК Украины. И если у парламента хватит сил вернуть уголовную ответственность за незаконное обогащение, применение этой нормы может касаться только доходов, полученных после вступления в силу закона, а это значит, что до 2020 года практики применения этой нормы ждать не стоит. Почему это лучше сделать депутатам нынешнего созыва? К ним эти положения не будут применяться.

Дожать хвосты

Помимо озвученных Владимиром Зеленским проектов, парламенту есть еще над чем поработать. Например, принять законодательство об импичменте главы государства — проект Закона «Об особой процедуре отстранения Президента Украины с поста (импичменте)» глава государства внес в парламент 29 мая с.г. (рег. № 10340). Сам закон требует более детального изучения, но очевидно, что не должен этот вопрос регулироваться Регламентом Верховной Рады Украины, как это установлено сегодня.

Также парламентариям будет полезно провести ревизию всех принятых в нынешнем составе за основу законов, чтобы важные из них, готовые к принятию, но не проголосованные окончательно, не перешли в наследство коллегам, не принимавшим участия в их разработке. Это, например, законопроекты «О временных следственных комиссиях и временных специальных комиссиях Верховной Рады Украины» (рег. № 1098 от 28 ноября 2014 года, принятый за основу 25 апреля 2019 года), «О страховании» (рег. № 1797-1 от 6 февраля 2015 года — 31 марта 2016 года), «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно либерализации наличных расчетов» (рег. № 4117 от 19 февраля 2016 года — 4 октября 2016 года). Есть целый ряд важных законопроектов в сфере образования, градостроительства, государственного строя — всего 20 проектов. Даже если учесть, что сейчас поступают проекты, требующие немедленного реагирования (для обеспечения организации избирательного процесса, например), но не так уж много актов, чтобы их не рассмотреть за два месяца. Судьи и не с такой нагрузкой справляются, правда, и не отвлекаются при этом на политические заявления…