Функционирование любого ­субъекта, будь то физическое или юридическое лицо, управленческая или производственная единица, обладающе­го собственными финансовыми и материальными ресурсами, практически неизбежно связано с риском финансового краха. Вполне естественно, что вопросам банкротства предприятий и иных хозяйственных структур уделяется достаточно серьезное внимание со стороны законодателей и практиков. Однако как-то упускается из виду еще один возможный банкрот — единицы местного самоуправления, которые, кроме предусмотренного бюджетного финансирования, являются активными игроками на рынке заимствованного капитала.

Местные органы власти, подобно предприятиям и частным лицам, могут сталкиваться с проблемами при исполнении взятых на себя обязательств. Нередко причиной этого являются неблагоприятные изменения экономической и социальной ситуации, непрофессионализм и злоупотребления отдельных местных чиновников, нежелание идти на непопулярные меры в преддверии выборов. Следствием этого становятся проблемы с оказанием коммунальных и социальных услуг населению, чрезмерная фискальная нагрузка на жителей и хозяйствующих субъектов, финансовые проблемы у кредиторов. При этом разрешение возникших проблем возможно только с учетом особого статуса муниципалитета: первичной задачей является восстановление нормальной деятельности органа местной власти и лишь потом — удовлетворение требований кредиторов.

«Новый старт» в США

Специальный порядок взаимодействия всех заинтересованных сторон при проблемах с исполнением обязательств муниципальными органами появился в США значительно позже аналогичных процедур для частных лиц и предприятий. Причиной его создания были массовые проблемы с платежеспособностью американских муниципалитетов, которые возникали несколько раз в течение XX века. Впервые специальная процедура банкротства муниципальных органов была установлена в 1934 году, когда на фоне резкого падения налоговых доходов местные органы власти стремились продолжать обеспечивать население необходимыми социальными и коммунальными услугами.

Принятие в 1937 году федерального закона о банкротстве муниципальных органов (Municipal Bankruptcy Act) позволило устранить многие проблемы. Поскольку в отличие от физических лиц и частных корпораций муниципалитет не может полностью прекратить деятельность и ликвидировать все имущество, чтобы удовлетворить претензии кредиторов, фундаментальная задача закона о банкротстве состоит в том, чтобы обеспечить защиту неплатежеспособных органов самоуправления, позволяя им реструктуризировать их долги таким образом, чтобы дать им возможность продолжить предоставлять населению необходимые коммунальные и социальные услуги. На практике использование федеральной процедуры банкротства при незначительных финансовых трудностях невыгодно муниципалитетам, так как это негативно влияет на их имидж и отрицательно сказывается на кредитном рейтинге. В подобных ситуациях органы власти штатов и центральное правительство, как правило, идут на предоставление финансовой помощи муниципалитетам, позволяя им стабилизировать свои финансы.

Главная цель банкротства местного органа — дать муниципальной единице «новый старт», позволить ей продолжать функционировать в той же форме, в которой она вошла в банкротство, в то время, как она рассчитывается с долгами и возвращается в состояние платежеспособности. Основная идея — не применение каких-либо санкций в отношении муниципалитета-должника, а поддержание его, оказание помощи в выходе из финансового кризиса (порою даже и со значительными потерями для кредиторов). Муниципальное банкротство, таким образом, строится на идее, что должник станет более продуктивным, если освободится от бремени долга.

Западноевропейская практика

В государствах Западной Европы более распространенной практикой является восстановление платежеспособнос­ти муниципалитетов не через процедуру банкротства, а путем бюджетного субсидирования. В рекомендациях Совета Европы (№ 96-3) «О бюджетном дефиците и чрезмерной задолженности на местном уровне» определен целый ряд условий предоставления финансовой помощи для ликвидации накопленной кредиторской задолженности, являющейся муниципальным долгом. Например, в Бельгии от местных властей требуется сбалансированность бюджета. Один из регионов (Бельгия — федеративное государство) создал фонд для предоставления кредитов муниципальным образованиям, не способным ликвидировать дефицит бюджета. Эти кредиты предоставлялись только после утверждения плана оздоровления. Для наблюдения за финансовыми показателями в муниципальное образование направлялся региональный инспектор. В Болгарии субсидии на покрытие дефицита предоставляются при условии существенной реструктуризации услуг, предоставляемых на местном уровне, приватизации и увеличения местных налогов и сборов. Во Франции существует очень строгая система предоставления субсидий на покрытие дефицита — они предоставляются только в случае, если какие-либо проекты местной власти не финансируются либо недостаточно финансируются, либо в ситуациях, возникших не по вине местных органов власти. Эти ресурсы могут использоваться только для финансирования программы капиталовложений и считаются не столько субсидиями на покрытие дефицита, сколько ресурсами, позволяющими начать план финансового оздоровления. В каждой федеральной земле Германии есть контролирующий орган, который утверждает годовые бюджеты муниципальных образований. Дефицит допускается лишь в исключительных случаях, а субсидии, предоставляемые федеральными землями, должны быть возвращены в течение двух лет.

В Швейцарии, некоторых немецких землях и Великобритании существуют процедуры, функционально эквивалентные банкротству, то есть для наблюдения за реорганизацией и планом погашения долга могут быть назначены управляющие или попечители (не предоставляется «защита» от всех кредиторов).

Без особых различий

Венгерский закон об урегулировании долга работает в контексте законов, регулирующих экономические и бюджетные функции местных органов самоуправления. Принятие закона преследовало следующие цели: обеспечить предоставление основных услуг общественного характера, защитить должников, кредиторов и государственный бюджет, а также дать четкое представление о том, что произойдет в случае возникновения ситуации несостоятельности муниципального образования. Вместо жесткого регулирования, применяемого в Европе, венгерское правительство решило, что и кредиторы, и заемщики должны нести ответственность за свои решения, а правительство обязано создать механизм, обеспечивающий исполнение обязательных функций местной власти.

Если муниципальное образование не платит кредитору, поставщику или иной стороне по подтвержденному обязательству, представленному в виде счета или постановления суда об оплате, в течение 60 дней после наступления срока платежа, мэр обязан уведомить об этом городской совет и подать ходатайство в суд в течение 8 дней. Кредитор также может обратиться с ходатайством в суд, если муниципальное образование не выполняет свои обязательства, то есть не платит по своим обязательствам в течение 60 дней после наступления срока платежа. Суд по собственному усмотрению может отклонить ходатайство о начале процесса урегулирования долга, если он установит, что обязательства вполне могут быть выполнены с использованием существующих активов и денежных потоков. Таким образом, закон пытается предотвратить «ложные банкротства».

К мэру, как к частному лицу, могут быть применены жесткие финансовые санкции, если процесс урегулирования долга не будет начат вовремя в результате задержек по вине мэра. Постановление суда о начале процедуры означает, что надлежащее уведомление будет опубликовано в официальном судебном документе, а также в соответствующих средствах массовой информации. Суд назначает управляющего конкурсной массой, и муниципальному образованию дается 8 дней с момента начала процедуры на формирование кризисного комитета. После этого муниципалитет в течение 30 дней обязан подготовить чрезвычайный бюджет, предусматривающий выполнение лишь обязательных функций, разрешенных законом в случае финансового кризиса. Муниципальные образования могут передать выполнение этих функций соседним муниципальным образованиям, частным фирмам, некоммерческим организациям или ассоциациям муниципальных образований.

Через 8 дней после начала процесса урегулирования должен быть сформирован комитет по урегулированию долга в составе мэра, нотариуса, председателя комитета финансов и представителя местных органов власти. Председателем комитета назначается управляющий. После того как муниципальный совет утверждает резолюцию о кризисном бюджете, комитет по урегулированию долга разрабатывает программу реструктуризации и проект мирового соглашения.

Если в ходе переговоров об урегулировании долга не удается достичь соглашения или ни одна из сторон не составляет план договора по урегулированию долга, или муниципальный совет не разрабатывает кризисный бюджет в течение 60 дней, суд принимает решение о продолжении процедуры урегулирования долга в соответствии с правилами раздела имущества по суду. Это решение обжалованию не подлежит.