Долг платежом красен. Но эта поговорка далека от отношений, возникающих между заявителем, государством и Европейским судом по правам человека. По национальному законодательству, исполнение решения Евросуда может осуществляться в двух формах: во-первых, применение мер общего характера, во-вторых, выплата взыскателю возмещения и принятие дополнительных мер индивидуального характера. В реалиях же заявители, выигравшие споры против Украины, не могут дождаться выплаты справедливой сатисфакции, а устранения нормативно-правовых предпосылок для нарушения прав — и подавно. В итоге дела против Украины в Европейском суде по правам человека уже можно сортировать по категориям.

Пока наша страна остается одной из самых «популярных» в Евросуде, парламентарии разработали механизм, который позволит, по их мнению, избавиться от этой нелестной славы. В начале сентября этого года в Верховном Совете Украины был зарегистрирован законопроект № 5001 о внесении изменений в Закон Украины «Об исполнении решений и применении практики Европейского суда по правам человека» (Закон) относительно правового мониторинга. Инициатором законопроекта выступил народный депутат Украины Василий Петевка. Законопроектом предполагается изложить в новой редакции две части статьи 19 Закона.

Простой механизм

Согласно статье 13 Закона, мерами общего характера являются меры, направленные на устранение указанной в решении Европейского суда системной проблемы и ее первопричины. Однако, как говорится в пояснительной записке к законопроекту № 5001, на данный момент сложилась негативная практика относительно соблюдения органами власти и их должностными лицами указанных положений, что, в свою очередь, негативно влияет на состояние защищенности гарантированных национальным законодательством Украины и нормами международного права прав и свобод человека и гражданина. «Увеличилось количество обращений граждан, которые исчерпали все национальные средства защиты, в Европейский суд по правам человека за защитой их нарушенных прав и свобод как в последнюю инстанцию, которая в состоянии осудить безответственность некоторых должностных лиц в разных ветвях власти, возобновить нарушенные права и компенсировать понесенные материальные убытки и моральный вред», — говорится в пояснительной записке к законопроекту.

А теперь о самом механизме — о правовом мониторинге.

Часть 3 статьи 19 Закона предписывает Органу представительства обеспечивать постоянную и с разумной периодичностью проверку действующих законных и подзаконных актов на соответствие Конвенции о защите прав человека и основоположных свобод (Конвенция) практике Европейского суда по правам человека и Европейской комиссии по правам человека, прежде всего в сферах, касающихся деятельности правоохранительных органов, уголовного производства, лишения свободы.

Законопроектом предлагается изложить эту часть в новой редакции. Сразу отметим, что приоритетные сферы остаются. Итак, правовой мониторинг определяется как комплексная и плановая деятельность Органа представительства по сбору, обобщению, анализу и оценке информации о практике применения Конституции Украины, действующих законов и подзаконных актов, их соответствие Конвенции, практике Европейского суда по правам человека и Европейской комиссии по правам человека. Напомним, что функции органа, ответственного за обеспечение представительства Украины в Евросуде и исполнение его решений возложены на Министерство юстиции Украины.

Законопроектом предлагается проводить мониторинг соответственно плану мониторинга, проект которого ежегодно разрабатывается Минюстом и до 1 августа вносится в Кабинет Министров Украины, который его утверждает и обнародует в официальных изданиях.

Проект мониторинга разрабатывается с учетом ежегодных посланий Президента Украины, решений (заключений) Конституционного Суда Украины, Европейского суда по правам человека, Верховного Суда Украины, высших специализированных судов Украины, предложений Генеральной прокуратуры Украины, Уполномоченного Верховного Совета Украины по правам человека, Счетной палаты, Центральной избирательной комиссии, других органов государственной власти и местного самоуправления, программ социально-экономического развития государства, предложений институтов гражданского общества и средств массовой информации.

В плане мониторинга отображаются сфера законодательства или группа нормативно-правовых актов, мониторинг которых планируется осуществить, наименования органов государственной власти и органов местного самоуправления, которые принимают участие в мониторинге и обязаны предоставить Министерству юстиции Украины необходимую информацию и документы, сроки мониторинга.

Часть 4 статьи 19 Закона предлагается изменить, изложив в новой редакции. Согласно действующей редакции этой части, по результатам проверки законодательства Минюст подает в правительство предложения относительно внесения изменений в действующие законы и подзаконные акты с целью приведения их в соответствие с требованиями Конвенции и соответствующей практикой Европейского суда по правам человека и Европейской комиссии по правам человека.

Законопроектом № 5001 по результатам мониторинга Органу представительства предлагается подавать в Кабинет Министров Украины не только предложения, но и «доклад с заключениями о состоянии объекта мониторинга». Более того, предлагается определить «органы, ответственные за разработку соответствующих законодательных и других нормативно-правовых актов Украины и за реализацию мер по повышению эффективности правоприменения и исполнения решений Европейского суда по правам человека». Это, пожалуй, основная новелла законопроекта.

Нет предела совершенству

Адвокат, исполнительный директор Украинского Хельсинского союза по правам человека Аркадий Бущенко называет идею правового мониторинга неплохой. «Однако сам законопроект несколько недоработан. Я изучил представление, пояснительную записку и не увидел финансирования для такой работы», — подчеркнул адвокат.

Аркадий Бущенко продолжил: «Для налаживания мониторинга нужно финансирование, если проводить его не формально. Но из законопроекта непонятно, за чей счет мониторинг будет осуществляться». Из законопроекта следует, что при проведении мониторинга должны учитываться обзоры, подготовленные государственными органами, определенная информация, материалы специализированных мероприятий. «Некоторые указанные субъекты не имеют отношения к исполнению решений Европейского суда по правам человека или других международных органов. При всем уважении к господину Президенту его обращения не являются нормативным актом», — подчеркнул Аркадий Бущенко.

Есть ли идеальная модель исполнения решений Европейского суда по правам человека? Г-н Бущенко говорит, что на Украине одна из самых совершенных систем исполнения решений Европейского суда. Однако ее необходимо корректировать. Определенным образом к процессу исполнения решений Евросуда должен быть привлечен Верховный Совет Украины. Ведь 70 % решений Европейского суда по правам человека, которыми установлены нарушения прав заявителя, касаются законодательного регулирования. Необходимо, чтобы механизм исполнения решений замыкался на парламенте или, скажем, на профильном парламентском комитете, или специальной комиссии с определенными полномочиями. Это замыкающее звено должно быть наделено функцией не только внесения законопроектов, но и отстранения высших должностных лиц (министров, Генерального прокурора), которые не исполняют решения Евросуда. Если будут такие полномочия, то Генпрокурор позаботится об их исполнении. Минюст ввиду своих ограниченных возможностей не влияет ни на парламент, ни на суды.

Согласно законопроекту, таким замыкающим звеном  является Минюст. Именно министерство  определяет ответственных за разработку законодательных и других нормативно-правовых актов Украины и за реализацию мер по повышению эффективности правоприменения и исполнения решений. Однако, подытожил г-н Бущенко, сложно представить, как Минюст будет командовать Генпрокурором, учитывая наше законодательство и правовые традиции.