Алексей КОТ, Максим КОРЧАГИН • Специально для «Юридической практики»

Судебные системы европейских стран структурно отличаются друг от друга. Однако ни одна из них не может обойтись без органа, на который в той или иной мере возложена функция унификации практики и обеспечения ее однообразия, что прямо следует из принципа правовой определенности.

Дискуссия о подсудности

В Украине после проведенной судебной реформы данная функция была закреплена за Верховным Судом, а для Большой Палаты этого Суда обеспечение единообразного применения судами норм права было признано целью пересмотра судебных решений.

С тех пор как новый Верховный Суд начал работу, прошло без малого полтора года, и за это время было решено множество спорных вопросов. Особое место традиционно занимает решение вопроса о подсудности дел в рамках правоотношений по распоряжению землями государственной и коммунальной собственности, в дискуссию о которой в свое время были вовлечены все без исключения кассационные суды, Верховный Суд Украины и даже Конституционный Суд Украины. Если учитывать компетенцию Большой Палаты Верховного Суда, то неудивительно, что этот вопрос также не остался без внимания. Особенно это касается споров об обжаловании решений органов власти об отказе или о предоставлении разрешения на разработку проекта землеустройства: с одной стороны, позиция Большой Палаты здесь кажется незыблемой, с другой стороны, как представляется, возможен иной взгляд на проблему.

Впервые правовая позиция о подсудности таких дел была изложена в постановлении Большой палаты Верховного Суда от 21 марта 2018 года по делу № 536/233/16-ц, в котором истец обжаловал решение сельсовета об отказе в предоставлении разрешения на разработку проекта землеустройства. Рассматривая этот спор, Большая Палата Верховного Суда пришла к выводу, что, согласно нормам Земельного кодекса Украины, для передачи земельного участка в пользование заинтересованное лицо обращается с заявлением для получения разрешения на разработку проекта землеустройства, по результатам рассмотрения которого компетентные органы власти принимают одно из решений. Получение разрешения на разработку проекта землеустройства по отводу земельного участка не означает положительного решения о предоставлении его в пользование. Отказ лицу в предоставлении земельного участка путем отказа в утверждении проекта землеустройства сам по себе не является нарушением гражданского права этого лица. Суд также отметил, что в этих правоотношениях орган власти реализует свои контрольные функции в сфере управленческой деятельности, попадающей под юрисдикцию административного суда.

Аналогичный по сути вывод был представлен Большой Палатой Верховного Суда в постановлении от 30 мая 2018 года по делу № 826/5737/16.

Воля выражена?

Продолжая имплементацию указанного подхода и разрешая схожий спор, Большая Палата Верховного Суда в постановлении от 30 мая 2018 года по делу № 826/5735/16 обратила внимание на то, что в данном случае не возникает вопрос о признании права собственности или оспаривании права третьих лиц. В то же время получение разрешения на разработку проекта землеустройства по отводу земельного участка не означает положительного решения о предоставлении его в собственность, а потому не создает правовых последствий, кроме тех, которые связаны с неправомерностью его принятия.

Эту же позицию Большая Палата Верховного Суда подтвердила в постановлении от 23 января 2019 года по делу № 308/10112/16-а.

С точки зрения буквального толкования положений действующего земельного законодательства Украины, такой подход выглядит обоснованным, ведь ни одна норма не предусматривает прямой обязанности органа власти утвердить проект отвода, если ранее они разрешили этот проект разрабатывать. С другой стороны, в эту логику не вполне укладываются, к примеру, положения части 13 статьи 123 Земельного кодекса Украины о том, что основанием отказа в утверждении проекта землеустройства по отводу земельного участка может быть только его несоответствие требованиям законодательства. Иными словами, на стадии рассмотрения проекта отвода закон не считает юридически значимым желание или нежелание органа власти распорядиться земельным участком. В таком случае нельзя ли предположить, что волеизъявление на передачу земельного участка было реализовано уже в решении органа власти о разрешении на разработку проекта отвода?

Когда лицо обращается в орган власти с ходатайством о получении разрешения на разработку проекта отвода, оно явно изъявляет желание получить земельный участок. Более того, заявитель указывает ориентировочный размер, целевое назначение участка и его предполагаемое местонахождение, то есть воля лица направлена на некий объект, который достаточно конкретен, но на этот момент полноценно не сформирован. В свою очередь, исходя из положений статьи 50 Закона Украины «О землеустройстве», проект землеустройства об отводе земельного участка составляется прежде всего для определения земельного участка как объекта будущих правоотношений. Именно проект содержит сведения о площади участка, кадастровый план, данные о переносе границ участка на местность, перечень ограничений при использовании участка.

Итак, заинтересованное лицо, обращаясь в орган власти с ходатайством, выражает свое волеизъявление на получение земельного участка на определенном титуле. Разрешая разработку проекта землеустройства об отводе земельного участка, орган власти в каком-то смысле позволяет совершить заявителю действия по «созданию» объекта гражданских прав, на получение которого заявитель претендует. Трудно себе представить, что в таком решении органа власти не содержится согласия на будущую передачу участка. Зачем тогда вообще необходимо такое решение, равно как и «формирование» участка, если они являются реакцией на обращение субъекта с конкретными задекларированными целями — получить земельный участок?

И далее, раз уж, соглашаясь на разработку проекта отвода, орган власти предполагает возможность передачи земельного участка заявителю, то можно ли считать дальнейший отказ в утверждении проекта землеустройства очевидным нарушением принципа добросовестности? Как известно, этот принцип предполагает среди прочего запрет так называемого противоречивого поведения (эстоппель), на что неоднократно указывал Верховный Суд. При этом ситуация, очевидно, должна оцениваться и с точки зрения справедливости, когда заявитель, руководствуясь разрешением органа власти, вкладывает средства в разработку проекта землеустройства, а этот же орган власти в будущем по своему усмотрению решает, передавать сформированный земельный участок заявителю или нет.

Единая процедура

С учетом изложенного разрешение на разработку проекта землеустройства и решение о его утверждении вполне могут считаться этапами единой процедуры — передачи земельного участка заявителю на определенном правовом титуле. Иными словами, это можно представить как процедуру заключения договора. В конце концов, наряду с традиционным пониманием такой процедуры, частному праву известны и усложненные варианты (конкурсы, аукционы, приватизация и т.д.). Вместе с тем довольно трудно отыскать в этой процедуре публично-правовые элементы, поскольку здесь нет отношений «власти и подчинения», а есть два самостоятельных субъекта, которые договариваются (а не принуждают) ввести земельный участок в оборот.

Не претендуя на истинность выводов, считаем, что изложенный подход заслуживает максимально взвешенной оценки судов. И вполне возможно, что признание гражданской юрисдикции для таких споров может стать первым шагом навстречу эффективной защите интересов лиц, которые на основании разрешения органа власти обеспечили разработку проекта землеустройства, однако в последующем получили отказ в передаче им земельного участка.

КОТ Алексей — управляющий партнер ЮФ «Антика», д.ю.н., г. Киев,

КОРЧАГИН Максим — партнер ЮФ «Антика», к.ю.н., г. Киев

______________________________________________________________

МНЕНИЕ

Разная подсудность

Татьяна ЗЮЗИНА, старший юрист  АО LEZO

Процедура отвода земельного участка, границы которого не установлены в Государственном земельном кадастре, представляет собой определенный перечень последовательных действий, которые необходимо осуществить лицу, заинтересованному в получении земельного участка. На отдельных этапах осуществления таких действий заинтересованное лицо сталкивается с реализацией субъектами властных полномочий своих управленческих функций, а на других — с реализацией субъектами властных полномочий функций собственника земли.

В настоящее время остается актуальным вопрос обеспечения единства судебной практики по поводу определения подсудности дел в сфере земельных правоотношений, поскольку существуют отдельные случаи, когда полностью идентичные земельные споры рассматриваются судами разной специализации. По моему мнению, споры, в частности, обжалование решений, действий или бездействия субъектов властных полномочий по выдаче разрешения на разработку землеустроительной документации, об отказе в предоставлении такого разрешения, согласования таких проектов, возникающих в процессе выполнения соответствующим субъектом возложенных на него властных управленческих функций в сфере земельных правоотношений, относятся к юрисдикции административных судов.

С момента реализации субъектом властных полномочий прав собственника земли в спорах, возникающих из земельных отношений частноправового характера, такой субъект вступает в частноправовые отношения, и поэтому такие споры относятся к гражданской или хозяйственной юрисдикции.