Встановлені Кабінетом Міністрів України обмеження та правила на період карантину, оголошеного для запобігання поширенню коронавірусної хвороби, не узгоджуються з Конституцією України, проте продовжують діяти. Так, рішенням від 28 серпня 2020 року № 10­р/2020 у справі за конституційним поданням Верховного Суду (ВС) щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень постанови Кабінету Міністрів України «Про встановлення карантину з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID­19, спричиненої коронавірусом SARS­CoV­2, та етапів послаблення протиепідемічних заходів» (постанова № 392), положень частин 1, 3 статті 29 Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік», абзацу 9 пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві положення» Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» (Закон) Конституційний Суд України (КСУ) визнав усі положення неконституційними, проте чинність втратили тільки норми законів.

Суддя­доповідач у справі — Петро Філюк.

Узгодження заходів запобігання коронавірусу з базовими правами людини від самого початку викликало чимало сумнівів. Після перших екстрених заходів, які, може, й були незаконними чи неконституційними, та все ж таки видавалися доцільними, подальший розвиток і розширення, так само як і послаблення карантинних обмежень, потребували детального обґрунтування і впровадження відповідно до встановлених самою ж державою правил. Принаймні компетентним органом. Проте тривалість таких обмежень і відсутність достатньої аргументації мали логічне продовження у вигляді конституційного подання.

Так, загалом ВС поставив перед КСУ три питання:

— чи є конституційними норми про обмеження розміру суддівської винагороди на період карантину;

— чи є конституційними норми про заборону виконання рішень, боржниками за якими є держава;

— чи є самі обмеження прав людини, визначені постановою Кабінету Міністрів України, конституційними?

Гарантії незалежності

Відповідь на перше питання є очевидною, зважаючи на практику КСУ з питання дотримання гарантій незалежності суддів як складової права людини на справедливий суд. Починаючи з сере­дини 2000 років КСУ системно визнавав неконституційними будь­які положення, що призводили до зниження досягнутого рівня фінансового забезпечення суддів та суддів у відставці.

У цій частині рішення КСУ, зокрема, послався на свою практику з приводу гарантій суддівської незалежності. Також він нагадав свої позиції, що оскільки предмет закону про Державний бюджет України чітко визначений у Конституції України, то цей закон не може скасовувати чи змінювати обсяг прав і обов’язків, пільг, компенсацій і гарантій, передбачених іншими законами України. Крім того, виходячи з того, що предмет регулювання Бюджетного кодексу (БК) України так само є спеціальним, то й цим кодексом не можна вносити зміни до інших законів України, зупиняти їх дію або скасовувати їх, а також встановлювати інше (додаткове) законодавче регулювання відносин, відмінне від того, що є предметом спеціального регулювання іншими законами України. Так, КСУ наголосив знову, що скасування чи зміна законом про Державний бюджет України або змінами до нього обсягу прав і гарантій та законодавчого регулювання, що передбачені у спеціальних законах, суперечить статті 6, частині 2 статті 19, статті 130 Конституції України.

Окрім того, КСУ зауважив, що за будь­яких обставин правові норми повинні відповідати критерію правової визначеності. Положення, якими встановлення граничного розміру заробітної плати, грошового забезпечення працівників, службових і посадових осіб бюджетних установ (включаючи органи державної влади та інші державні органи, органи місцевого самоврядування), обмежене на період з «квітня 2020 року до завершення місяця, в якому відміняється карантин, установлений Кабінетом Міністрів України» є невизначеним щодо дії в часі та не забезпечує передбачуваності застосування цих норм права. Більше того, цими нормами заробітна плата, грошове забезпечення працівників, службових і посадових осіб органів законодавчої та судової влади поставлені у залежність від виконавчої влади.

У той же час КСУ наголосив, що статус суддів визначається винятково законами України, незалежність і недоторканність судді гарантуються Конститу­цією і законами України; вплив на суддю у будь­який спосіб забороняється, держава забезпечує фінансування та належні умови для функціонування судів і діяльності суддів, насамкінець, що розмір винагороди судді встановлюється законом про судоустрій, відповідно до приписів першого речення частини 1, частини 2 статті 130 Основного Закону.

Проаналізувавши юридичні позиції щодо незалежності суддів, КСУ дійшов висновку, що гарантії незалежності суддів зумовлені конституційно визначеною виключною функцією судів здійснювати правосуддя. Так, законодавець не може свавільно встановлювати або змінювати розмір винагороди судді, використовуючи свої повноваження як інструмент впливу на судову владу. Отже, обмеження суддівської винагороди є посяганням на гарантії незалежності суддів, що не узгоджується з основоположними приписами Конституції України.

Принагідно, КСУ підкреслив, що гарантія незниження рівня суддівської винагороди як складової незалежності судді не є абсолютом. Проте обмеження відповідних виплат є допустимим за умов воєнного або надзвичайного стану. Воно повинно запроваджуватися пропорційно, із встановленням чітких часових строків та в жорсткій відповідності до Конституції та законів України. Таке обмеження також може застосовуватися й до суддів, однак після закінчення терміну його дії втрачені у зв’язку з цим обмеженням кошти необхідно компенсувати відповідними виплатами, оскільки суддівська винагорода є складовим елементом статусу судді, визначеного Конституцією України.

Боргові зобов’язання

Наступне положення, яке викликало сумніви щодо його конституційності у суб’єкта права на конституційне подання, це приписи абзацу 9 пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві положення» Закону, згідно з яким з дня набуття чинності цим Законом, тобто з 18 квітня 2020 року, і до 1 січня 2021 року тимчасово не застосовується частина 1 статті 25 БК України, на основі якої Казначейство України здійснює безспірне списання коштів державного бюджету та місцевих бюджетів на підставі рішення суду. Тобто виконання судового рішення, боржником за яким є держава, ставиться в залежність від того, побажає боржник виплатити певну суму чи ні.

КСУ, спираючись на практику Європейського суду з прав людини (ЄСПЛ), нагадав, що визначене статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод право на суд було б ілюзорним, якби правова система держави допускала, щоб остаточне обов’язкове судове рішення не виконувалося на шкоду одній із сторін. При цьому саме на державу покладено позитивний обов’язок створити систему виконання судових рішень, яка була б ефективною як у теорії, так і на практиці, і гарантувала б їх виконання без неналежних затримок; ефективний доступ до суду включає право на те, щоб рішення суду було виконане без невиправданих затримок; держава і її державні органи відповідальні за повне та своєчасне виконання судових рішень, які постановлені проти них. Закон України «Про судоустрій і статус суддів» у статті 13 визначає, що судові рішення, які набули законної сили, є обов’язковими до виконання всіма органами державної влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими та службовими особами, фізичними і юридичними особами та їх об’єднаннями на всій території України. Більше того, у частині 7 цієї норми закон прямо забороняє органам державної влади та органам місцевого самоврядування, їх посадовим особам ухвалювати рішення, які скасовують судові рішення або зупиняють їх виконання. Це стосується як конкретних судових рішень, так і системних правил виконання судових рішень.

Ігнорування державною владою остаточних судових рішень уже стало причиною ухвалення низки рішень проти України, в яких ЄСПЛ констатував системні проблеми виконавчого провадження. Власне, поява статті БК України стала результатом спроби поліпшити виконання судових рішень в Україні, адже сьогодні з майже 8 млрд боргу за невиконаними судовими рішеннями 90 % складають борги державних органів та державних підприємств.

Зрештою, КСУ вказав на те, що принцип поділу влади очевидно зазнає порушення, якщо законодавчий орган своїм актом тимчасово зупиняє виконання остаточних судових рішень. Натомість забезпечення виконання остаточного судового рішення є позитивним обов’язком держави. Проте оспорюваним положенням Закону унеможливлене здійснення Державною казначейською службою України безспірного списання коштів державного бюджету та місцевих бюджетів на підставі рішення суду до 1 січня 2021 року, що обмежує конституційне право особи на судовий захист.

Міністерська програма

Третім аспектом конституційного подання ВС були питання відповідності Основному Закону загальних карантинних обмежень, встановлених відповідно до постанови КМУ від 20 травня 2020 року № 392. Зокрема, сумніви суддів стосувалися таких заборон:

— проведення масових (культурних, розважальних, спортивних, соціальних, релігійних, рекламних та інших) заходів з кількістю учасників більш ніж 10 осіб (підпункт 5);

— робота закладів громадського харчування (ресторанів, кафе тощо), торговельно­розважальних центрів (крім розміщених у них магазинів), діяльність закладів, що надають послуги з розміщення, закладів розважальної діяльності, фітнес­центрів, закладів культури (підпункт 6);

— здійснення регулярних та нерегулярних перевезень пасажирів автомобільним транспортом у міському, приміському, міжміському, внутрішньообласному та міжобласному сполученні, зокрема пасажирські перевезення на міських автобусних маршрутах у режимі маршрутного таксі (підпункт 7);

— закладам охорони здоров’я проведення планових заходів з госпіталізації (підпункт 14).

Також ставилося питання про доцільність та співмірність визначеної абзацом 6 пункту 6 постанови № 392 обов’язкової ­самоізоляції осіб, які досягли 60­річного віку, та супутнього обов’язку самоізольованих осіб, постійного перебування у визначеному ними місці самоізоляції, утримання їх від контакту з іншими особами, крім тих, з якими спільно проживають, тощо.

Цитуючи гарантовані Конститу­цією України права людини щодо вказаних вище заборон, КСУ нагадав, що визначені Основним Законом права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України. Таке обмеження допустиме, зокрема, в умовах воєнного або надзвичайного стану та із зазначенням строку дії цих обмежень.

КСУ прямо вказав, що будь­яке обмеження прав і свобод людини може встановлюватися винятково законом — актом, ухваленим Верховною Радою України як єдиним органом законодавчої влади в Україні. Встановлення такого обмеження підзаконним актом суперечить статтям 1, 3, 6, 8, 19, 64 Конституції України.

Разом із тим КСУ, встановивши, що до моменту ухвалення цього рішення КМУ вносив зміни до постанови № 392, зокрема, змінював редакції та визнавав такими, що втратили чинність пункти, конституційність яких викликала сумніви у ВС, вказав на наявність підстав для закриття провадження у справі у цій частині, оскільки предметом конституційного контролю КСУ є лише чинні закони і підзаконні нормативно­правові акти вищих органів влади.

Сміливість сказати «Б»

Формально наявність підстав для закриття провадження у частині приписів постанови № 392 заперечити складно. Разом із тим, формуючи свою практику таким чином, КСУ створює небезпечний прецедент, коли орган влади у разі наявності сумнівів у конституційності встановлених правил, буде просто змінювати акт (пункт, статтю чи ухвалювати нову постанову, указ, закон) аналогічного змісту та продовжувати уникати визнання встановлених обмежень фундаментальних прав і свобод людини неконституційними. Ефективність такого конституційного контролю вельми сумнівна.

Крім того, Закон України «Про Конституційний Суд України» (Закон про КСУ) дозволяє цьому органу державної влади перевіряти на предмет неконституційності акти, що втратили юридичну силу. Таке право прямо записане у частині 2 статті 8 Закону про КСУ, яке КСУ реалізує з метою захисту і поновлення прав особи.

Вочевидь, коли йдеться про обмеження прав особи, порушенню яких кореспондує цілком реальна відповідальність, зокрема адміністративна, то наявність підстав для конституційного контролю щодо норми, яка вже втратила чинність, видається очевидною. Її детально аргументує суддя КСУ Василь Лемак у своїй окремій думці до рішення № 10­р/2020. Зокрема, суддя зазначає, що визнання неконституційними і скасування приписів постанови № 392 могло б стати підставою для закриття справ про ­адміністративні правопорушення щодо порушення правил карантину людей, відкритих на підставі статті 44³ Кодексу України про адміністративні правопорушення.

«Для відновлення прав і свобод людини це мало би безумовний ефект, ураховуючи, що зворотна сила втрати чинності нормативним актом саме в цьому випадку прямо встановлена частиною 1 статті 58 Конституції України: «Закони та інші нормативно­правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом’якшують або скасовують відповідальність особи» — цитує конституційні приписи Василь Лемак у своїй окремій думці, пояснюючи, що «саме в цьому випадку наслідки ухвалення рішення Суду мають ефект ех tunc стосовно особи, права якої були порушені, оскільки втрата чинності постановою № 392 внаслідок визнання неконституційною могла призвести до скасування підстав для притягнення особи до юридичної відповідальності». Та навіть якби не йшлося про буквальне відшкодування за порушення прав людини в минулому, рішення з оцінкою конституційності постанови № 392 було б важливим для зміцнення верховенства права і, незважаючи на ймовірно обмежені наслідки, слугувало б збереженню довіри громадян до держави. Окрім того, таке рішення «могло продемонструвати верховенство Конституції України у ситуації, коли органи державної влади намагаються діяти без належного правового обґрунтування» — вважає суддя.

Він підкреслює, що гарантії прав і свобод людини виражаються не тільки в тому, що втручання у права і свободи можливе лише у випадках, передбачених Конституцією і законами України, але й у тому, що таке втручання може здійснюватися лише в конкретно визначених правових формах.

Суддя не погоджується з тим, що КСУ, вказавши на істотні ознаки неконституційної ситуації, пов’язаної з порушенням прав людини, яка значною мірою триває, незважаючи на періодичне внесення змін урядом України до власних актів у цій сфері через порушення порядку та компетенції на встановлення таких обмежень, КСУ не визнав акт чи окремі його положення неконституційними. Як наслідок, права людини й надалі масово обмежуються через застосування неконституційних методів (після ухвалення рішення відповідно до юридичних позицій Суду ці методи є явно неконституційними), на рівні підзаконних актів, без впровадження передбаченого Конституцією України особливого правового режиму. Крім того, обсяг таких масових обмежень прав людини надалі вручну встановлюється органами виконавчої влади різних рівнів.

Звісно, зазначає пан Лемак у своїй окремій думці, зміст видів і засобів обмежувальних заходів, спрямованих на ефективну протидію поширенню COVID­19, повинен визначати законодавець на підставі вивірених наукових знань у сфері медицини, а не судового рішення, однак співвідношення вжитих засобів і досягнутого результату може і повинно бути оцінено Судом.

На думку пана Лемака, КСУ, утримавшись з формальних мотивів від оцінки конституційності положень постанови № 392, не зміг досягти ефективного рівня захисту конституційних прав людини, які й надалі обмежуються через неконституційні механізми.

Також окремі думки до рішення № 10­р/2020 виклали судді КСУ Олег Первомайський та Ігор Сліденко. Загалом вони подібного змісту. Кожен суддя вважає, що КСУ мав би взяти на себе сміливість і відповідальність заявити про порушення конституційних прав і свобод людини і громадянина при запровадженні карантину та визначення його правил урядом.

Наприклад, суддя Олег Первомайський, детально проаналізувавши зміст постанов, якими змінювалася постанова № 392, доходить висновку, що постанова КМУ № 641 від 22 липня 2020 року містить ті самі обмежувальні положення, що були визначені й спірною постановою № 392. При цьому уряд, ухвалюючи новий акт, свідомо посилається також на постанови № 211 та № 392 як такі, якими не лише було встановлено строки карантину, а також як на акти, що передбачили відповідне регулювання певних відносин, зокрема обмежень прав людини на період карантину.

«Ураховуючи наведене, Конституційний Суд мав підстави не лише для здійснення нормоконтролю щодо акта Кабінету Міністрів, а й щодо визнан­ня окремих положень такого акта неконституційними» — вказує пан Первомайський. Він висловив переконання, що «справжній сенс цієї справи не був пов’язаний з перевіркою на конституційність квітневих новел бюджетного законодавства про обмеження зарплат «чиновників». Ця справа стосувалася, перш за все, здатності уряду поважати людську гідність, гарантувати конституційні права і свободи в той час, коли про таку повагу та права і свободи комусь хочеться або не згадувати, або взагалі забути. Урешті­решт, ця справа — про спроможність уряду, залишаючись у межах окреслених Конституцією України повноважень, ефективно діяти та ухвалювати такі ж ефективні рішення у часи, коли це є найбільш бажаним та очікуваним» — відзначає суддя Олег Первомайський, натякаючи, що уряд з цим завданням не впорався.

Ще більш різкий у оцінках рішення КСУ автор третьої окремої думки суддя КСУ Ігор Сліденко. Відзначивши, що жодне із запроваджених обмежень (нехай навіть урядом) не має ніякого пояснення причин, підстав та очікуваних наслідків, зауваживши, що деякі обмеження прямо суперечать публічним поясненням представників виконавчої влади та їхній поведінці, віднайшовши, що єдиним мотивом запроваджених заходів є пандемія коронавірусної хвороби (без підтвердження цього факту в Україні), суддя порівнює впроваджені урядом заходи з Варшавським гетто.

«Як загальний результат, розмитість та відсутність чітких критеріїв карантину може призвести до ситуації, коли карантин або окремі його елементи з усіма обмеженнями може стати органічною частиною буття української держави. Тим більше він наразі є саме тією причиною, на яку зручно списувати будь­які проблеми — від падіння економіки до надзвичайних повноважень Президента України, у тому числі проблеми, створені специфічним українським урядуванням. У такому урядуванні є все, окрім права, справедливості та моральності. І такого роду урядування стає викликом для держави і громадян не меншим, ніж коронавірус SARS­CoV­2» — резюмує суддя Ігор Сліденко.

Ірина ГОНЧАР «Судовий вісник»