На Украине действуют огромное количество благотворительных организаций, созданных на основании Закона Украины «О благотворительности и благотворительных организациях» (Закон), принятого в далеком 1997 году. Данный Закон отличается завидным несовершенством в определении прав и обязанностей лиц, участвующих в благотворительной деятельности, позволяет весьма вольно распоряжаться благотворительной помощью, оставляя возможность для значительных правонарушений.

Данные проблемы привлекли внимание Комитета Верховного Совета Украины по вопросам культуры и духовности, и в 2010 году инициаторами нового Закона Украины «О благотворительности и благотворительных организациях» (Законопроект) выступили народные депутаты Украины VI созыва: Левочкина Ю.В., Фельдман А.Б., Зарубинский О.А., Оробец Л.Ю.

В пояснительной записке к Законо­проекту вышеуказанными народными депутатами Украины обоснованно изложено, что «действующее законодательство не стимулирует благотворителей к добровольной поддержке такой общественно полезной деятельности прозрачным и удобным для них способом», создает «препятствия для предоставления благотворительной помощи тем, кто срочно нуждается», а также «не обеспечивает эффективного контроля за целевым использованием благотворительной помощи и защиты прав благодетелей». Это, по мнению субъектов права законодательной инициативы, «способствует таким опасным явлениям, как использование благотворительных взносов для отмывания денег и подкупа избирателей, подмена благотворительности сугубо рекламными акциями, вымогательство» добровольных «взносов лицами на публичной службе или мошенничество в публичном сборе пожертвований на лечение и т.д.». При таких условиях и, соответственно, нехватке общественного признания развитие благотворительной деятельности в приоритетных для общества сферах требует активной государственной поддержки, в том числе путем совершенствования актов законодательства о благотворительной деятельности и благотворительных организациях и изменений старого Закона.

5 июля 2012 года, несмотря на наличие отрицательного заключения Глав­ного научно-экспертного управления Вер­хов­ного Совета Украины, существенных замечаний Главного юридического управления Верховного Совета Украины, За­коно­проект был принят в целом как закон, 31 июля 2012 года направлен на подпись Президенту Украины, и учитывая, что закон вобрал в себя все худшее из предыдущей редакции и максимально лоббирует интересы государства, не возникает сомнений в его подписании в текущей редакции.

Используя принятый текст Законо­проекта, можно проанализировать его проблемные стороны и возможные негативные последствия его применения, а также насколько желаемое, изложенное в пояснительной записке народными депутатами Украины, соответствует полученному результату.

Попытки конкретизировать цели, ­сферы и виды благотворительной дея­тельности в данном Законопроекте привели к противоположному результату, внеся существенные ограничения для потенциальных благотворительных организаций, вынужденных не самостоятельно определять, кому и каким образом помогать, а выбирать из предложенного законодателем весьма ограниченного списка.

Законопроект привел исчерпывающий список целей благотворительной деятельности и список видов осуществления благотворительной деятельности, оставив небольшую сноску на возможность осуществления других видов благотворительной деятельности в рамках других законов Украины. Так, следует отметить, что по своей природе благотворительные организации являются разновидностью самоуправляемых негосударственных организаций, в международном праве квалифицируются неправительственными организациями, что исключает возможность подробного регулирования вопросов их организации и деятельности, как это предлагается в Законопроекте. Такой вывод следует из содержания пункта 11 час­ти 1 статьи 92 Конституции Украи­ны, согласно которой законами Украи­ны определяются лишь «основы создания и деятельности объединений граждан». Зато в Законопроекте прослеживается тенденция к чрезмерному регулированию вопросов организации и деятельности благотворительных организаций в части, касающейся определения целей и видов благотворительной деятельности, органов управления благотворительной организацией и их компетенции, порядка разрешения конфликта, ответственности членов органов управления и т.д., что не согласуется с природой благотворительных организаций как добровольных самоуправляемых организаций. Согласно Конституции Украины, действовать на основании, в пределах полномочий и способом, которые определены Конституцией и законами Украины, обязаны только органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные и служебные лица. Что же касается добровольных самоуправляемых организаций, то на них должен распространяться общеразрешительный принцип правового регулирования, согласно которому они могут осуществлять благотворительную деятельность, не запрещенную законом.

Учитывая природу благотворительной деятельности, законодатель не должен стремиться определить исчерпывающий перечень ее видов и направлений, поскольку это практически невозможно, но стремление к контролю над всем и вся приводит к исчерпывающим спискам даже там, где в этом нет ни малейшей необходимости.

С правами и обязанностями субъектов благотворительной деятельности у авторов Законопроекта не сложилось, за исключением определения новых терминов, таких как «бенефициар» — получатель благотворительной помощи — и других терминов, используемых в данном контексте только данным Законопроектом.

Самым значительным и непонятным нововведением является право на получение территориальной общиной благотворительной помощи, согласно одной из целей благотворительной деятельности, указанной в пункте 11 статьи 3 проекта, что не соответствует самой сути благотворительности, в частности — предоставлению материальной или моральной поддержки нуждающимся. Согласно Законопроекту, благотворительной организацией является юридическое лицо с основным видом деятельности, на которую используются доходы благотворительной организации: благотворительная помощь в содействии с законными интересами физических лиц, неприбыльных организаций и территориальных общин (пункты 1.1, 1.2, 1.3 статьи 1, часть 1 статьи 3, часть 2 статьи 17). Однако, как указано в решении Конституционного Суда Украины от 1 декабря 2004 года № 18-рп (дело об охраняемом законом интересе), законным интересом является стремление к пользованию конкретным материальным или нематериальным благом с целью удовлетворения индивидуальных и коллективных потребностей, в том числе и в коммерческой сфере. Следовательно, предложенная модель определения благотворительности допускает предоставление помощи субъектам, которые в ней не нуждаются или способны самостоятельно удовлетворять свои потребности, и не учитывает правовой позиции Конституционного Суда Украины, выраженной в его решении от 28 октября 2009 года № 28-рп, согласно которой благотворительность и благотворительная деятельность имеют единую цель — оказание благотворительной помощи.

Различные формы благотворительности и благотворительной деятельности характеризуются такими правовыми признаками: бескорыстие, что свидетельствует о предоставлении помощи на благо других без какой-либо выгоды; добровольность — деятельность, осуществляемая по собственным волеизъявлению и побуждениям, имеющих морально-этическую основу, без всякого принуждения и вмешательства со стороны других лиц и субъектов властных полномочий; целевая направленность — наличие конкретной цели и оказание помощи тем, кто в ней нуждается, в пределах направлений и в порядке, определенных Законом.

Кроме того, частью 1 статьи 6 Законо­проекта предусматривается возможность передачи благотворительным организациям любого имущества, в том числе предметов роскоши, земельных участков и других объектов недвижимости, и прав на него, без его прямой связи с потребностями благотворительности, а с учетом предусмотренного статьей 17 Законопроекта права благотворительных организаций осуществлять хозяйственную коммерческую деятельность — быть участниками и учредителями предприятий.

Таким образом, территориальная община может получить бесплатно любое имущество в собственность от благотворителей, ведь любое имущество, вошедшее в активы территориальной общины, всегда можно подогнать под цели развития соответствующей общины.

По моему мнению, со вступлением данного Закона в силу появятся следующие коррупционные схемы: в соответствующей территориальной общине будут зарегистрированы несколько благотворительных организаций, имеющих своей целью содействие развитию территориальной общины, через которые в бюджет общины будут поступать добровольно-принудительные пожертвования от лиц, заинтересованных в совершении каких либо действий органом местного само­управления. И вынуждены будут вносить пожертвования предприниматели, за получение разрешений или преференций при распределении мест для торговли, и физические лица, за разрешения пристроить балкон, и многие другие, так как без квитанции об оплате пожертвования никто из чиновников не будет спешить выполнять свои обязанности.

Кроме того, формулировка части 1 статьи 11 Законопроекта не исключает возможность получения и распределения прибыли между участниками благотворительной организации, не являющимися учредителями, членами органов управления, другими связанными с ними лицами. Также Законопроектом вносятся изменения в статью 131 Хозяйственного кодекса Украины, согласно которым положения относительно осуществления благотворительной деятельности без цели получения прибылей от этой деятельности исключаются. Вместе с этим, согласно части 2 статьи 23 Законопроекта, «члены органов управления благотворительной организации или связанные с ними лица не имеют права получать займы или кредиты и обеспечение таких займов или кредитов (залог, поручительство и т.п.) от благотворительной организации». Итак, проект допускает возможность предоставления займов или кредитов и обеспечения таких займов или кредитов (залог, поручительство и т.п.) другим лицам, является прибыльной деятельностью и грубо нарушает задекларированный в статье 157 Налогового кодекса Украины принцип целевого использования средств некоммерческими организациями исключительно на благотворительные цели.

Согласно части 7 статьи 6 Законо­проекта, благотворитель имеет право изменить получателя пожертвования, если благотворительная организация, через которую было распределено пожертвование, нарушила порядок его использования. Однако сказанное не согласуется с частью 3 статьи 730 Гражданского кодекса (ГК) Украины, согласно которой жертвователям или их правопреемникам предоставлено право лишь требовать растор­жения договора о пожертвовании, если пожертвование используется не по назначению.

Вместе с этим, Законопроект не содержит положений по защите граждан от возможного неправового поведения благотворителя или благотворительной организации. Часть 2 статьи 6 Законопроекта относительно возможности при осуществлении благотворительного пожертвования устанавливать отменяющие условия таких пожертвований противоречит главе 55 ГК Украины, согласно которой следствием невыполнения условий договора пожертвования может быть только прекращение такого договора или его расторжение с наступлением предусмотренных ГК Украины правовых последствий. Согласно части 1 этой же статьи Законопроекта, нотариальное удостоверение благотворительного пожертвования валютных ценностей не является обязательным. Однако это не согласуется с положениями части 5 статьи 718 ГК Украины, согласно которой договор дарения валютных ценностей на сумму, превышающую пятидесятикратный размер не облагаемого налогом минимума доходов граждан, заключается в письменной форме и подлежит нотариальному удостоверению. Кроме того, следует заметить, что, согласно части 2 статьи 4 ГК Украины, если субъект права законодательной инициативы подал в Верховный Совет Украины проект закона, который регулирует гражданские отношения иначе, чем ГК Украины, он обязан одновременно подать проект закона о внесении изменений в ГК Украины. Однако Законопроектом такие изменения в ГК Украины не предлагаются.

Положительным моментом стало установление статьей 23 Законопроекта процедуры разрешения конфликтов интересов участников благотворительной деятельности, которые позволят устранить неясности и абсурдности ситуаций, возможные при старом законе, когда при принятии решения об исключении из членов благотворительной организации исключаемый мог голосовать сам за себя или не являться на общие собрания, сознательно не допуская создания кворума.

Определение способов осуществления меценатской и волонтерской деятельности также не прошло гладко и породило ряд вопросов, которые законодатель оставил без ответа.

Из определения содержания понятий «благотворительность» и «меценатская деятельность» не совсем понятно, почему деятельность в сферах образования, науки и научных исследований, культуры и искусства следует называть меценатской, а во всех остальных сферах — благотворительной. При этом Законопроект не содержит четкого ответа на вопрос: меценатская деятельность распространяется на всю гуманитарную сферу или только на вышеупомянутые сферы? К радости инициаторов данного Законопроекта, определение и специфика волонтерской деятельности устанавливаются Законом Украины «О волонтерской деятельности» от 19 апреля 2011 года.

Усовершенствование контроля за использованием благотворительной помощи нашло свое отражение в Законопроекте, которым предусмотрено, что суд по иску государственного регистратора специально уполномоченного органа по вопросам государственной регистрации или другого заинтересованного лица может принять решение о ликвидации благотворительной организации на основе использования активов (доходов) благотворительной организации с нарушением установленных настоящим Законом требований к осуществлению благотворительной продолжающейся деятельности в течение не менее 12 месяцев. Однако такое положение противоречит части 2 статьи 19 Конституции Украины. Поскольку перечисленные субъекты не могут иметь полномочий по контролю за целевым использованием средств благотворительной организацией, непонятно, кто относится к заинтересованным лицам и на каких основаниях они должны обращаться в суд. Кроме того, Законопроект не содержит требований относительно использования активов (доходов) благотворительной организации. Также о незавершенном механизме правового регулирования свидетельствует часть 3 статьи 16, согласно которой размер административных расходов благотворительной организации не может превышать 20 % дохода этой организации в текущем году. Однако ответственность за превышение указанного размера административных расходов ни проектом, ни законами Украины не предусмотрена, то есть реализация этих положений проекта на практике невозможна.

Благие намерения инициаторов За­конопроекта усовершенствовать государственную поддержку благотворительной деятельности, в частности реализовать возможность социальной рекламы и информации о благотворительной деятельности и ввести государственные награды, почетные звания и отличия для благотворителей, так и остались намерениями. Законопроект не содержит ничего из изложенного в пояснительной записке, что, по моему мнению, является огромным минусом, ведь благотворители фактически за свой счет решают проблемы государства во всех социальных сферах общества. И признание их заслуг могло бы стать огромным стимулом для потенциальных благотворителей.

Принятый Законопроект в данной редакции, по моему мнению, не соответствует тем целям, которые определили его инициаторы, ведь интегрировать в старый закон те немногие положительные моменты можно было без особого труда и такой длительной и дорогостоящей процедуры, как принятие нового закона. Я считаю, что практика его применения сделает необходимым внесение такого количества изменений, что через несколько лет его можно будет и не отличить от старого закона. Что лишний раз доказывает, что для украинского законодателя главное путь, а не цель.

КРАВЧЕНКО Дмитрий — юрисконсульт ПАО «НПО «Йодобром», АР Крым, г. Саки

---

Из пояснительной записки

Благие намерения законодателя

Тезисно Законопроект «О благотворительности и благотворительных организациях» должен:

— улучшить регистрацию благотворительных организаций (сделав ее более прозрачной, сократив срок государственной регистрации, исключив ограничения на территориальность осуществления деятельности организаций и в некоторых случаях отменив регистрацию в Министерстве юстиции Украины);

— конкретизировать цели, сферы и виды благотворительной деятельности;

— определить (расширить или конкретизировать) права и обязанности субъектов благотворительной деятельности, расширить круг лиц, имеющих право получать благотворительную помощь;

— улучшить установление процедуры разрешения конфликтов интересов участников благотворительной деятельности;

— определить способы осуществления меценатской и волонтерской деятельности;

— усовершенствовать контроль за использованием благотворительной помощи (в частности, дать возможность государству ликвидировать благотворительную организацию в случае нецелевого использования средств, переданных на благотворительность);

— усовершенствовать государственную поддержку благотворительной деятельности, в частности, реализовать возможность социальной рекламы и информации о благотворительной деятельности и ввести государственные награды, почетные звания и отличия для благотворителей.

---

Обзор

Пробелы и упущения

Кроме трех положительных изменений, в целом принятие этого законопроекта «О благотворительности и благотворительных организациях» в представленной ко второму чтению редакции приведет к обратному эффекту, в частности — правовым коллизиям и неполноте правового регулирования отношений в сфере благотворительности и, как следствие, созданию новых препятствий для благотворителей, поскольку проект не содержит достаточных и завершенных правовых механизмов реализации задекларированных положений. Большинство статей проекта посвящены вопросам, уже урегулированным Гражданским, Хозяйственным, Налоговым кодексами и другими законами Украины. Зато особенности осуществления благотворительности, которые должны быть предметом специального закона, в частности, правовой природы благотворительности и специ­фики правового режима имущества, используемого в этой сфере, правового статуса благотворительных организаций, порядка осуществления благотворительной деятельности лицами, не имеющими статуса благотворительных организаций, установление четких границ для осуществления благотворительными организациями предпринимательской деятельности — остались без внимания авторов проекта. То же касается вопросов проведения благотворительных массовых спортивных и других зрелищных мероприятий, в том числе целевых платных мероприятий и т.д.

---

Сомнительные улучшения

Упрощение регистрации

Улучшением, отраженным в Законо­проекте «О благотворительности и благотворительных организациях», является упрощение процедуры государственной регистрации благотворительной организации. Законо­проект исключил из процедуры регистрации Министерство юсти­ции Укра­ины, а также убрал требование относительно территориальности осуществления деятельности благотворительной организации. Таким обра­зом, разрешена деятельность благо­творительных организаций в соответствии с уставными целями на всей территории Укра­ины, что, в свою очередь, поможет добросовестным благотворительным организациям и позволит уменьшить контроль над использованными благотворительными средствами. Однако следует отметить, что полномочия Верхов­ного Со­вета Украины, как и полномочия Президента Украины, определяются исключительно Конституцией Укра­ины (решение Конституционного Суда Укра­ины от 7 апреля 2004 года № 9-рп/2004 по делу о Координацион­ном комитете). В соответствии с пунктом 15 статьи 106 Конституции Украины и пунктом 3 статьи 3 Закона Украины «О центральных органах исполнительной власти» Пре­зидент Украины, реализуя свои конституционные полномочия, возложил функцию проведения государственной регистрации благотворительных организаций на Государственную регистрационную службу Украины (Указ Пре­зидента Украины от 6 апреля 2011 года № 401).

Таким образом, передача функций по регистрации благотворительных организаций регистратору путем принятия закона выходит за пределы полномочий парламента.