По всей видимости, в Секретариате Президента Украины убеждены, что правосудие зависит не от процессуальных и/или материальных норм, а от суда…

С момента вступления в силу Кодекс ­административного судопроизводства (КАС) Украины за чуть более чем три года действия изменялся семь раз. Причем мнения о необходимости изменений в этом молодом процессе и соответствующие предложения (в виде инициатив или зарегистрированных законопроектов) — далеко не редкость ныне. Одни из них — способы устранения выявленных за три года недостатков в производстве, согласования норм кодекса между собой и с другими законодательными актами. Другие (и таких, к сожалению, большинство) — результат политических заявлений и пример политического популизма. Исходя из политической ситуации на Украине, некоторые, хотя и несущие некую долю рациональности, выглядят слишком заангажированными.

Хотим в апелляцию и «неприкосновенность»

Одна из последних инициатив, зарегистрированная в парламенте под № 3406, — проект Закона Украины «О внесении изменений в Кодекс административного судопроизводства Украины относительно подсудности дел по спорам, в которых одной из сторон являются Верховный Совет Украины, Президент Украины или Кабинет Министров Украины», принадлежит Президенту Украины. Основная цель: определить, что местные суды не могут рассматривать иски к высшим органам государственной власти и/или должностным лицам — в свете тех споров, которые сегодня рассматриваются в административных судах по искам к указанным в названии законопроекта органам, воспринимается весьма неоднозначно. Впрочем, предлагаем отойти от политического контекста и рассмотреть предложенные изменения с точки зрения права.

Основные изменения согласно проекту предполагаются в статьи 18 и 19 КАС Украины. В частности, предлагается установить исключительную предметную подсудность апелляционному административному суду, территориальная юрисдикция которого распространяется на город Киев, как суду первой инстанции дел по спорам, где одной из сторон выступает Верховный Совет Украины, Президент Украины, Кабинет Министров Украины, в том числе дел об обжаловании актов этих органов (кроме законов Украины). Введение такой нормы имеет два последствия: дела, в которых ответчиком выступают Президент и Кабинет Министров Украины, исключаются из юрисдикции окружного административного суда, юрисдикция которого распространяется на г. Киев; и второе — иски к Верховному Совету Украины могут быть поданы только в один суд. Ныне это Киевский апелляционный административный суд. Следовательно, по данным категориям споров у истцов будет только две инстанции (ВСУ рассматривает административные дела только по исключительным обстоятельствам), чтобы отстоять свои права. Кроме того, акты, издаваемые этими органами, могут носить как общий, так и индивидуальный характер, а возможность подать иск только в суд, находящийся в столице, не в полной мере, думается, соответствует принципу доступности правосудия. Кроме того, не кажется удачным и то, что судом первой инстанции определен именно апелляционный административный суд, территориальная юрисдикция которого распространяется на город Киев, поскольку ныне Киевский апелляционный административный суд катастрофически не успевает рассмотреть поступающие и переданные ему дела (которых, по разным ­данным, накопилось в суде уже примерно 40—50 тысяч). Необходимость срочно и быстро рассмотреть иски к Президенту, КМУ или парламенту (особенно в том количестве, в котором они подаются сегодня), очевидно, может стать серьезной причиной задержки в рассмотрении других дел.

Стоит подчеркнуть, что вместе с подсудностью данных категорий административных дел предлагается установить и отдельные особенности производства по ним. К примеру, слушание таких дел апелляционным судом как судом первой инстанции по правилам рассмотрения дел судом первой инстанции, но обязательно коллегиально. В коллегии должны состоять не менее чем три судьи. Кроме того, в проекте предлагаются и особые способы обеспечения исков, поданных к главе государства, правительству или парламенту. А точнее — невозможность применить меры обеспечения. Так, во-первых, предлагается установить, что судом может быть применена такая мера обеспечения, как наложение запрета предпринимать некоторые действия, но только в тех случаях, когда ответчиком не является Верховный Совет Украины, Президент Украины, Кабинет Министров Украины, а также избирательные комиссии, комиссии по референдуму, их члены. Во-вторых, проектом предусматривается установление запрета на вынесение определений об обеспечении иска путем приостановления действий актов Верховного Совета Украины, Президента Украины, Кабинета Министров Украины. Ныне, напомним, такой запрет имеется только в отношении актов Национального банка Украины в сфере администрирования и регулирования деятельности коммерческих банков.

Еще одна особенность производства по делам об обжаловании актов Президента Украины, Верховного Совета Украины (кроме законов), Кабинета Министров Украины (поскольку только к ним может быть применено положение части 6 статьи 171 КАС Украины, которым в проекте предлагается дополнить кодекс) — в случае открытия Конституционным Судом Украины конституционного производства по делу о конституционности акта, который также оспаривается в административном суде, административный суд обязан приостановить рассмотрение дела до дня официального обнародования решения КСУ. Собственно, эта норма является весьма актуальной, но, думается, что необходимо устанавливать момент, до которого должно быть отложено рассмот­рение административного дела либо до дня оглашения решения, либо до дня закрытия конституционного производства. При этом стоит установить сроки для рассмотрения таких дел Конституционным Судом, поскольку вполне возможны злоупотребления: действие акта приостановить нельзя (как меру обеспечения иска), КСУ может рассматривать конституционность акта, к примеру, полгода-год, а в итоге цель административного судопроизводства — защищать права лиц от посягательств государственных органов и субъектов властных полномочий полностью попрана, ведь если даже после и конституционный, и административный суд признают акт неконституционным и противоправным, соответственно, такое решение может оказаться простой констатацией, не имеющей смысла, так как нарушенное право восстановить уже нельзя.

Особый порядок для публичности

Весьма актуальным является введение отдельной статьи, регламентирующей особенности производства по делам об обжаловании правовых актов о принятии граждан на публичную службу, ее прохождении, увольнении с публичной службы. Для этого предлагается КАС Украины дополнить статьей 171¹, которой установить права, распространяющиеся на рассмот­рение административных дел об обжаловании актов Верховного Совета Украины (кроме законов), Президента Украины, Кабинета Министров Украины по вопросам, связанным с публичной службой.

Прежде всего, право обжаловать правовой акт о принятии на публичную службу, ее прохождении, увольнении с публичной службы принадлежит исключительно тому лицу, в отношении которого оно применено. Иными словами, другой претендент на должность не может обжаловать назначение, которое считает неправомерным.

Срок исковой давности по таким делам составляет месяц со дня выдачи данного акта. Исковое заявление подается в апелляционный административный суд, территориальная юрисдикция которого распространяется на г. Киев. Суд должен проинформировать стороны об открытии производства по такому делу немедленно. При этом суд должен рассмотреть и принять решение по делу на протяжении разумного срока, но не позже десяти дней после открытия производства по делу. В исключительных случаях с учетом особенностей рассмотрения дела определением суда срок рассмотрения дела может быть продлен, но не более чем на двадцать дней. Хотелось бы вновь подчеркнуть, что это означает, что апелляционный суд, по сути, должен будет «отложить все дела» и заняться рассмотрением одного. В том количестве, в котором иски ныне подаются к Президенту, правительству и парламенту, это может существенно затруднить рассмотрение других дел Киевским апелляционным административным судом.

Еще одно нововведение, которое также предлагается рассматриваемым законопроектом, — изменить формулировку о том, что некоторые административные дела рассматриваются окружным административным судом, территориальная юрисдикция которого распространяется на город Киев, на другую — такие дела рас­сматриваются соответствующим окружным административным судом в городе Киеве, что означает: иски должны подаваться в суд по местонахождению ответчика в городе Киеве. Очевидно, что такое нововведение даст возможность создания нескольких окружных административных судов в города Киеве. Вместе с тем это может иметь негативные последствия для практики — когда одним судом спор, к примеру, с органами государственной налоговой службы, будет разрешаться иначе от аналогичного спора в другом суде. Возможно, было бы целесообразнее создать один отдельный административный суд первой инстанции, который бы рассматривал споры с высшими органами власти… Впрочем, не проще ли в данном случае, не придумывать суды и изменять процесс, чтобы обезопасить этим органам особый статус, а самим органам и их представителям повысить качество принимаемых ими актов, чтобы они были однозначны, и их законность не вызывала сомнений?

* — выражение персонажа Попандопуло из к/ф «Свадьба в Малиновке», ставшее крылатым.