После того как судебных реформаторов постигла первая серьезная неудача — политическое фиаско законопроекта «О Конституционном Суде Украины» (№ 5336-1) (провал голосования за указанную законодательную инициативу во втором чтении 11 апреля с.г.), нормотворческий спрос на освоение этого имплементационного направления не пропал, а наоборот, вырос. Так, за последний месяц на рассмотрение парламента поступили четыре разные законодательные версии адаптации работы Конституционного Суда Украины (КСУ) к новым реалиям Основного Закона. Примечательно, что в этом случае субъектам права законодательной инициативы нужно было обойти регламентное препятствие (предписания части 2 статьи 107 Закона Украины «О Регламенте Верховного Совета Украины», которые гласят, что отклоненный парламентом законопроект или законопроект, повторяющий его по сути, не может быть внесен на текущей и следующей за ней внеочередной сессиях Верховного Совета Украины соответствующего созыва) и проявить креативность в юридической технике, дабы не допустить нормотворческой тавтологии. Как это у них получилось, мы расскажем далее, проанализировав четыре разных концептуальных видения деятельности КСУ в порядке поступления соответствующих проектов.

 

Первая ласточка

Первой нормотворческой ласточкой стал законопроект «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно приведения в соответствие с требованиями Конституции Украины деятельности КСУ» (№ 6406), поданный 21 апреля с.г. народным депутатом Валерием Писаренко. Чтобы не повторять забракованный концепт судебных реформаторов (как известно, законопроект № 5336-1 был разработан экспертами Совета по вопросам судебной реформы), предусматривающий принятие новой редакции закона о КСУ, проектом № 6406 предложено внести точечные изменения в действующий специальный закон, регламентировав в том числе порядок рассмотрения конституционных жалоб, а также откорректировать регламент Верховного Совета Украины, подкрепив новые конституционные предписания относительно конкурсных основ назначения судей КСУ соответствующим законодательным алгоритмом. В последней части, если проводить параллели с видением судебных реформаторов, предложено много новых подходов.

В целом автор проекта № 6406 сохранил первоначальную идею о том, что отбор кандидатур на должность судьи КСУ на конкурсной основе осуществляют три конкурсные комиссии, которые создает каждый из субъектов формирования Суда — Президент, парламент, съезд судей, а в период между съездами — Совет судей Украины. Ключевое отличие кроется в механизме создания «парламентской» конкурсной комиссии. Данной законодательной инициативой предусмотрено, что порядок назначения судей КСУ народными депутатами устанавливается регламентом Верховного Совета Украины, и все бразды правления в этом случае передаются профильному парламентскому подразделению, к предмету ведения которого относятся вопросы правосудия, то есть Комитету по вопросам правовой политики и правосудия: именно он будет осуществлять отбор кандидатур на должность судьи КСУ на конкурсной основе.

При этом устанавливается, что депутатская фракция (депутатская группа) может предложить одного кандидата на должность судьи КСУ независимо от количества вакантных должностей. Право подать предложение относительно кандидатов в состав КСУ может реализовать также группа внефракционных народных депутатов в количестве, не меньшем состава наименьшей депутатской группы. Профильный парламентский комитет рассматривает заявления от всех претендентов и документы, поданные с предложениями депутатских фракций (депутатских групп), предварительно обсуждает вопрос относительно их соответствия установленным специальным законом требованиям и подает на рассмотрение Верховного Совета рекомендацию с выводами по каждому кандидату. Назначенным на должность судьи КСУ считается кандидат, который по результатам голосования получил большинство голосов народных депутатов от конституционного состава законодательного органа страны.

Что касается предложенного механизма имплементации института конституционной жалобы, то в этой части главное отличие от видения судебных реформаторов заключается в том, что проектом № 6406 не предусматривается проведение пертурбаций в структуре КС (создание новых подразделений — сенатов и Большой палаты). Рассмотрение конституционных жалоб предлагается осуществлять по общим правилам, устанавливаемым для других видов обращений. Прописывается, что решение об открытии производства по делу в КСУ по конституционным представлениям, обращениям или жалобам принимается коллегией судей Суда или КСУ на его заседании. Постановление об открытии конституционного производства или об отказе в его открытии принимается не позднее одного месяца со дня поступления соответствующего обращения в Суд. При этом устанавливается общий предельный срок производства по разным категориям дел: он не должен превышать трех месяцев.

 

Концепт по заявкам

Новых организационных форм деятельности КСУ не предусматривает и второй законопроект — № 6426, внесенный 4 мая с.г. на рассмотрение парламента народными депутатами Леонидом Емцем, Оксаной Сыроид, Сергеем Власенко и Еленой Сотник. Название этой законодательной инициативы — «О внесении изменений в Закон Украины «О Конституционном Суде Украины» (относительно реализации конституционного права граждан на конституционную жалобу)» — говорит само за себя: ею предлагается имплементировать новации Основного Закона только в части функционирования института конституционной жалобы. Причем о намерении парламентариев создать механизм, обеспечивающий реализацию права граждан на подачу и рассмотрение конституционной жалобы, стало известно сразу после провала голосования за принятие во втором чтении нормотворческого «детища» судебных реформаторов — проекта № 5336-1.

Как мы уже отмечали, предложенный этим законопроектом порядок рассмотрения конституционных жалоб не подразумевает изменения структуры КСУ, при этом устанавливаются две формы работы Суда — устное и письменное производство. Прописывается, что дела, по которым на основании конституционного представления или конституционного обращения открыто производство, рассматриваются в порядке устного производства (под устным производством понимается непосредственное заслушивание всех участников конституционного производства). Дела, по которым на основании конституционной жалобы открыто производство, рассматриваются в порядке письменного производства. Под последним понимается заслушивание и анализ собранных на предыдущих стадиях конституционного производства и приобщенных дополнительно в ходе пленарного заседания материалов, документов, необходимых для обеспечения объективного и полного рассмотрения дела. Предусматриваются и исключения из этого общего правила: прописывается, что по решению КСУ в исключительных случаях производства, открытые на основании конституционных обращения или представления, могут рассматриваться в порядке письменного производства. А также оговаривается, что по решению Суда производства, открытые на основании конституционной жалобы, могут рассматриваться в порядке устного производства.

Авторы законопроекта № 6426 при создании порядка рассмотрения конституционных жалоб сохранили концепт судебных реформаторов, предусматривающий возможность пролонгации срока утраты силы законом, признанным КСУ неконституционным. Прописывается, что если немедленная утрата силы акта или его отдельных положений, признанных неконституционными, сделает невозможным функционирование органов государственной власти или реализацию прав и свобод человека, КСУ в своем решении определяет иной срок завершения «эксплуатации» акта или его отдельных положений: он не может превышать шести месяцев со дня оглашения соответствующего решения Суда. Дополнительно конкретизируется, что в случае, если КСУ при рассмотрении дела на основании конституционной жалобы признал закон или его положения соответствующими Конституции Украины, но вместе с тем обнаружил, что в окончательном решении суда этот закон Украины или его положения толковались способом, не соответствующим Основному Закону, то КСУ обращает внимание на это в резолютивной части решения и направляет материалы дела в суд, который принял окончательное решение. Кроме того, отдельно уточняется, что субъекты права на конституционное обращение, конституционное представление или конституционную жалобу не уплачивают судебный сбор.

Проектом № 6426 также установлен широкий круг лиц, являющихся субъектами права на конституционную жалобу: это физические лица, юридические лица частного права, органы местного самоуправления, которые считают, что примененный в окончательном судебном решении по их делу закон Украины или его отдельные положения не соответствуют Конституции Украины. Для сравнения: в предыдущей законодательной версии — законопроекте № 6406 — в этой части установлено определенное табу, а именно: запрет на подачу конституционной жалобы для юридических лиц публичного права, аналогичное вето содержится и в проекте закона № 6427, о котором мы расскажем далее.

 

Старое по-новому

Итак, третья законодательная инициатива — проект закона «О Конституционном производстве» (№ 6427), поданный народным депутатом Сергеем Алексеевым 4 мая с.г. Этот законодательный сценарий адаптации КСУ к новым конституционным реалиям — самый комплексный, он предусматривает масштабные пертурбации в деятельности Суда, во многом повторяющие имплементационную концепцию судебных реформаторов. А вот эффект новизны проявляется главным образом не в содержании изменений, а в форме их внесения. Автор проекта № 6427 предлагает принять новый закон «О Конституционном производстве», устанавливающий основания и порядок обращения в КСУ и осуществления им конституционного производства, а также существенно откорректировать действующий специальный закон.

Если говорить об изменениях в Закон Украины «О Конституционном Суде Украины», то и ими, в частности, урегулируется вопрос вознаграждения судей КСУ. Напомним, из-за того, что законодатели до сих пор не освоили имплементационное направление для КСУ, судьи этого Суда — единственные, кого не затронет улучшение материального обеспечения, заявленное в рамках нынешней кампании по судебному реформированию. Этот финансовый вопрос (к слову, он не попал в поле зрения авторов проектов № 6406 и № 6426) в законопроекте № 6427 регулируется следующим образом. Прописывается, что вознаграждение судьи КСУ состоит из должностного оклада и доплат (за выслугу лет и пребывание на административной должности в Суде). Должностной оклад судьи КСУ устанавливается в размере должностного оклада судьи Верховного Суда (исчисляется 75 прожиточными минимумами для нетрудоспособных лиц) с коэффициентом 1,5. Следует отметить, что сегодня аналогичный размер вознаграждения установлен для членов Высшего совета правосудия и Высшей квалификационной комиссии судей Украины. А вот в первоначальной законодательной версии (проекте № 5336-1) должностной оклад судьи КСУ предлагалось установить на уровне 75 минимальных заработных плат.

Законодательной инициативой г-на Алексеева, который, к слову, является одним из авторов забракованного парламентом проекта закона о КСУ, предлагается переосмыслить ранее задекларированные подходы к созданию порядка конкурсного отбора судей КСУ. Так, устанавливается, что отбор кандидатур на должность судьи КСУ на конкурсной основе осуществляют конкурсные комиссии, на временной основе создаваемые соответственно главой государства, парламентом, съездом судей Украины, а в период между съездами — Советом судей Украины в установленном законом порядке. Членами такой комиссии назначаются лица, имеющие безупречную деловую репутацию и обладающие высокими профессиональными и моральными качествами. Состав конкурсной комиссии не должен превышать 15 человек. Не менее половины состава конкурсной комиссии должны составлять юристы с признанным уровнем компетентности, которые не принимают участия в конкурсном отборе на должность «конституционного» судьи.

При этом для членов таких комиссий устанавливается целый ряд запретов и ограничений. Скажем, членами конкурсной комиссии не могут быть представители общественных объединений, осуществляющих деятельность с привлечением международной технической помощи, донорами которой являются органы государственной власти, органы местного самоуправления, учреждения, организации или предприятия государства, признанного Верховным Советом Украины государством-агрессором, или которые финансировались ими. Кроме того, оговаривается, что член конкурсной комиссии обязан принимать меры по недопущению возникновения реального или потенциального конфликта интересов. В случае возникновения такого конфликта интересов член конкурсной комиссии не имеет права участвовать в ее работе.

Также устанавливается, что по результатам изучения документов и сведений, предоставленных кандидатами, и собеседования с ними конкурсная комиссия составляет список кандидатов, рекомендованных на должность судьи КСУ, на основании которого субъект назначения принимает соответствующее решение. Список должен содержать количество кандидатур, которое как минимум втрое превышает количество вакансий. Общий срок проведения конкурса для отбора кандидатур на должность судьи КСУ не может превышать двух месяцев. В этой части законодательное видение практически не изменилось, как, впрочем, в целом не поменялся и предлагаемый концепт деятельности КСУ в условиях функционирования нового института конституционной жалобы.

Как декларируется в пояснительной записке к проекту № 6427, особенность введения института конституционной жалобы заключается в том, чтобы найти баланс в обеспечении защиты прав и свобод человека и эффективном функционировании органа конституционной юстиции в обеспечении такой защиты. Так, законопроект предусматривает создание Большой палаты, которая действует в составе всех судей КСУ и решает вопросы по делам по конституционным представлениям и конституционным обращениям. Два сената Суда, каждый из которых действует в составе девяти судей, должны обеспечить рассмотрение вопросов относительно соответствия Конституции Украины законов (их отдельных положений) по конституционной жалобе лица. Шесть коллегий судей, каждая из которых действует в составе трех судей, образуются для решения процессуальных вопросов. Такая структура, по убеждению инициатора изменений, позволит уменьшить нагрузку на Суд и обеспечить поступление на его рассмотрение обоснованных конституционных жалоб, которые отвечают критериям приемлемости. Последние, к слову, также практически не изменились. Кроме того, в законодательной инициативе Сергея Алексеева нашла свое отображение идея судебных реформаторов ввести для КСУ два новых института — специального советника (вводится временно, до 1 января 2020 года, с целью предоставления экспертной помощи в конституционных производствах по конституционной жалобе) и обеспечительного приказа: будет применяться в исключительных случаях, когда существует необходимость предупредить неотвратимые последствия для прав и свобод субъекта конституционной жалобы, которые могут наступить в связи с исполнением окончательного судебного решения.

Вместе с тем законопроектом № 6427 решаются вопросы рассмотрения конституционных жалоб, уже поступивших в КСУ (на момент подготовки данного материала их было 93), а также закрытия конституционных производств по делам по конституционным представлениям об официальном толковании законов Украины (их отдельных положений). Так, устанавливается, что конституционная жалоба может быть подана, если окончательное судебное решение по делу лица вступило в силу не ранее 1 октября 2016 года. Конституционная жалоба, поданная до вступления в силу закона, регулирующего порядок ее рассмотрения, возвращается Секретариатом КСУ субъекту права на конституционную жалобу в десятидневный срок. Такая жалоба может быть повторно подана с учетом новых законодательных требований в трехмесячный срок со дня вступления в силу соответствующего закона. Также устанавливается, что Большая палата КСУ закрывает открытые до вступления в силу соответствующего закона конституционные производства по делам по конституционным представлениям об официальном толковании законов Украины (их отдельных положений) и по делам по конституционным обращениям. Рассмотрение других дел, конституционное производство по которым открыто, проводится в форме, определенной Большой палатой.

 

Вперед, в прошлое!

И, наконец, последний, четвертый, законодательный вариант деятельности КСУ в новых конституционных реалиях — проект «О Конституционном судопроизводстве на Украине», инициированный народным депутатом Юрием Одарченко. Этот проект является альтернативной версией к законодательной инициативе Сергея Алексеева: он зарегистрирован под номером 6427-1.

Правда, нормотворческой новинкой данный документ вряд ли можно назвать, поскольку он практически точь-в-точь повторяет проект закона «О Конституционном Суде Украины» (№ 5336), поданный г-ном Одарченко еще 1 ноября прошлого года. В этом случае автор изменил лишь форму подачи изменений, предложив принять новый закон «О Конституционном судопроизводстве на Украине», определяющий порядок осуществления конституционного судопроизводства в нашем государстве, организацию работы КСУ, формирование его состава и процедуру рассмотрения Судом конституционных представлений, обращений и жалоб, а вот суть новаций практически не изменилась (даже общее количество норм предложенного закона осталось прежним — 188 статей). В частности, Юрий Одарченко предлагает проводить конкурс на замещение вакантных должностей судей КСУ по аналогии с кадровым отбором в других судах. Предусматривается, что конкурс в КСУ будет проходить в три этапа. На первом этапе кандидат подает пакет документов, затем проводится специальная проверка, предусмотренная законодательством о предотвращении коррупции, а также проверка, предусмотренная Законом Украины «Об очищении власти». Конкурсная комиссия также осуществляет проверку декларации родственных связей кандидата в порядке, определенном Законом Украины «О судоустройстве и статусе судей». Кандидатуры, которые не были отсеяны на первом этапе, проходят письменное тестирование (оценивается от 0 до 100 баллов). С кандидатами, получившими не менее 75 баллов, проводится квалификационное собеседование. По его окончании комиссия определяет общий рейтинговый балл всех кандидатов на должность судьи КСУ. Субъекту назначения подается список кандидатур (из числа набравших наибольший общий рейтинговый балл), который в два раза превышает количество незаполненных в КСУ вакансий.

А вот законодательное видение по вопросу материального обеспечения «конституционных» судей у г-на Одарченко кардинально поменялось. Если ранее в проекте № 5336 он предлагал установить базовую финансовую планку для судей КСУ на уровне 90 минимальных заработных плат, то сейчас должностной оклад судьи КСУ он приравнял к среднемесячной заработной плате народного депутата, установленной на текущий год. Кроме того, субъект права законодательной инициативы предложил установить, что «конституционные» судьи не имеют права на получение любого другого финансового бонуса (даже премии!), кроме вознаграждения за преподавательскую, научную и творческую деятельность, а также компенсации за командировку. Чем продиктовано такое ужесточение правил материального обеспечения судей КСУ, остается только догадываться.