600-90_WAIT
прапор_України

Генеральний партнер 2023 року

Видавництво ЮРИДИЧНА ПРАКТИКА
Головна » Юридична практика № 45-46 (1246-1247) » На загальних підставах

На загальних підставах

Закон України «Про санкції» містить занадто загальний перелік дій, які можна розглядати як підстави для застосування санкцій, та не містить вказівок, якими доказами вони мають підтверджуватися
ЗАХАРОВ Євген — директор Харківської правозахисної групи, м. Харків,
ВАЛЕНДЮК Олег — керуючий партнер АО Benchers, м. Київ,
ГНАТЮК Мирослав — партнер АО Benchers, м. Київ

 

Протягом року суспільство спостерігало надзвичайно активну діяльність окремих державних установ щодо використання механізму обмежувальних заходів, передбачених Законом України «Про санкції» (Закон), стосовно доволі значного кола суб’єктів. До санкційних списків потрапили і мас­медіа, і контрабандисти, і особи з кримінальним минулим. Але для них усіх залишилось нез’ясованим, які конкретні підстави застосування санкцій.

Варто повернутися до історії питання. Так, Закон України «Про санкції» діє з 2014 року, і на той час необхідність його прийняття була обумовлена викликами, з якими стикнулися тоді суспільство і держава, — окупацією Криму та захопленням частини Донбасу Російською Федерацією.

Як випливає з преамбули цього Закону, його було ухвалено з метою створення механізму невідкладного та ефективного реагування на наявні і потенційні загрози національним інтересам і національній безпеці України, включаючи ворожі дії, збройний напад інших держав чи недержавних утворень, заподіяння шкоди життю та здоров’ю населення, захоплення заручників, експропріацію власності на території України, завдання майнових втрат та створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод.

І якщо проаналізувати укази Президента України за попередні роки, якими введено в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України (РНБО) щодо спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів, то можна констатувати, що загалом є зрозумілим їх застосування стосовно зазначених безпосередньо в санкційних списках осіб. Це фізичні особи, які брали участь у проведенні незаконних референдуму та виборів у Криму і на Донбасі, іноземні юридичні особи сусідньої держави тощо.

Проте впродовж цього року «санкційні» укази глави держави та рішення РНБО викликають не лише подив, але й небезпідставні сумніви з погляду їх відповідності задекларованим у Законі України «Про санкції» принципам законності, прозорості, об’єктивності та ефективності.

Зупинимось на тих негативних тенденціях, які, на нашу думку, мають дещо загрозливий характер і свідчать про можливість порушення прав, гарантованих кожному Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод (Конвенція).

Безпідставне розширення кола суб’єктів, до яких застосовуються санкції

Викликає стурбованість тенденція, яка простежується в останніх санкційних актах цього року, щодо застосування обмежувальних заходів, передбачених Законом, до громадян України, які в розумінні його вимог взагалі не можуть бути суб’єктами санкцій.

Так, статтею 1 Закону визначено, що санкції можуть застосовуватися з боку України до іноземної держави, іноземної юридичної особи, юридичної особи, яка перебуває під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи — нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб’єктів, які ведуть терористичну діяльність.

Як бачимо, серед перерахованих у цій нормі Закону осіб громадян України як окремих суб’єктів застосування санкцій взагалі немає. Але зміст низки указів глави держави свідчить про протилежне (наприклад № 140/2021 від 3 квітня 2021 року, № 169/2021 від 21 квітня 2021 року тощо).

Вважаємо, що в цій частині такі правові акти суперечать Закону, що є безумовною підставою для звернення до суду з вимогами щодо визнання їх протиправними та скасування. І, здавалось би, наявні всі підстави для задоволення таких позовів.

Але в судовій практиці розгляду санкційних справ уже є досить неоднозначне рішення, в якому суд (а такі справи розглядає, як відомо, лише Верховний Суд) дійшов висновку щодо правомірності застосування санкцій до громадянина України.

Зокрема, мова йде про рішення Верховного Суду від 23 вересня 2021 року у справі № 9901/635/18. Той факт, що на підставі оскаржуваного указу Президента України санкції застосовано до громадянина України, суд розцінив не як порушення Закону, а виключно як «особливість» цієї справи. Судом також не виявлено ознак порушення меж дискреції глави держави під час вирішення питання достатності підстав і доказів для запровадження таких санкцій.

Не зупиняючись на політичному складнику цієї справи, слід підкреслити, що дії осіб, які брали та продовжують брати участь у діяльності органів, сформованих на окупованих територіях, безперечно, повинні отримати належну правову оцінку, але виключно в порядку та на підставах, які встановлено законодавством.

Проте, на нашу думку, таке рішення може стати початком негативної практики розгляду Верховним Судом справ із приводу правомірності застосування санкцій до громадян України.

Натомість Європейський суд з прав людини у своїх рішеннях у справах, пов’язаних із застосуванням санкційних обмежень, звертав увагу на необхідність судів держав­відповідачів проводити достатньо ретельне вивчення підстав застосування санкцій для уникнення будь­якого свавілля (рішення від 21 червня 2016 року у справі «Al­Dulimi and Montana Management Inc. проти Швейцарії», скарга № 5809/08).

Формалізм у запровадженні санкцій нівелює мету та ефективність їх застосування

Окрім непоодиноких фактів застосування спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів до громадян України, є питання і до переліку цих заходів.

Після ознайомлення із санкційними списками виникає враження, що санкції застосовано взагалі без урахування та вивчення фактичних обставин стосовно кожного суб’єкта. Зокрема, перелік санкцій щодо різних суб’єктів однаковий, окремі з них викликають подив своєю абсурдністю (як­от для фізичної особи встановлено заборону або обмеження заходження іноземних невійськових суден та військових кораблів до територіального моря України), за наявності альтернативи в обранні двох взаємовиключних санкцій вжито обидві.

Отже, можна дійти висновку, що застосування персональних спеціальних економічних санкцій до конкретних суб’єктів здійснюється формально, що є можливим внаслідок порушення під час їх прийняття принципів прозорості, законності та об’єктивності за відсутності мети їх застосування та законних підстав та без врахування фактичних обставин у кожному випадку.

Водночас за своїм змістом санкції, що полягають у тимчасовому позбавленні особи її права користуватися та розпоряджатися своєю власністю та пов’язані з обмеженнями інших економічних прав, є, по суті, покаранням, тобто свідчать про притягнення позивача до юридичної відповідальності.

У зв’язку з цим дещо суперечливим видається висновок Верховного Суду про те, що відповідно до статті 1 Закону санкції не є видом юридичної відповідальності, а лише спеціальними економічними та іншими обмежувальними заходами (пункт 98 рішення від 23 вересня 2021 року у справі № 9901/635/18).

Водночас, на нашу думку, судом не враховано, що за своїм характером спеціальні економічні санкції та інші обмежувальні заходи є персональними, тобто такими, застосування яких має ґрунтуватися на індивідуальній відповідності вчинених конкретним суб’єктом дій тим заходам, які застосовуються саме щодо нього. А персоніфікований характер санкцій визначено безпосередньо змістом частини 3 статті 5 Закону України «Про санкції», де обмежувальні заходи названо «персональними санкціями».

Аналізуючи питання відповідності та обґрунтованості застосованих до особи обмежень, не можна не запитати: а хто відповідає за доцільність і результативність ужитих заходів?

Відповідь на це запитання сформовано судовою практикою, яка склалася за результатами розгляду спорів цієї категорії.

Так, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 13 січня 2021 року у справі № 9901/405/19 зазначено, що оскільки рішення РНБО вводяться в дію указами Президента України, то його дії не є суто церемоніальними. На думку суду, таке формулювання, як «введення в дію», ба більше, необхідність видання з цього приводу спеціального акта — указу Президента означає, по­перше, що без дій глави держави рішення РНБО саме собою чинності не набирає, по­друге, що Президент України має дискрецію в питанні введення чи не введення такого рішення в дію, видання чи не видання відповідного указу. Необхідність розсуду з боку глави держави під час реалізації цього повноваження й означає проведення ним аналітичної діяльності у вигляді оцінки доцільності, законності та обґрунтованості прийняття такого рішення.

У рішенні від 18 червня 2020 року у справі № 9901/259/19 Верховний Суд зважав на юридичну роль у процесі введення в дію рішення РНБО про застосування санкцій Президента України, який, підписуючи відповідний указ, ознайомлюється зі змістом такого рішення та обставинами, що зумовили його прийняття стосовно того чи іншого суб’єкта, що також включає попередній аналіз його на предмет обґрунтованості та наявність законодавчих підстав до його реалізації. Суд дійшов висновку, що, видаючи указ про запровадження санкцій, тобто приймаючи президентський акт як кінцевий у ланці процедури застосування санкцій, глава держави перебирає на себе всю повноту відповідальності за його конституційність, обґрунтованість і результативність.

Недосконалість Закону України «Про санкції» створює передумови порушення конституційних прав

Як ми вже зазначали, статтею 1 Закону України «Про санкції» визначено, що вони можуть застосовуватись і до суб’єктів, які ведуть терористичну діяльність.

Визначення поняття «терористична діяльність» надається Законом України «Про боротьбу з тероризмом». Цим самим законом (статті 23, 24) передбачено, що особи, винні в терористичній діяльності, притягаються до кримінальної відповідальності в порядку, передбаченому законом, а організація, відповідальна за вчинення терористичного акту і визнана за рішенням суду терористичною, підлягає ліквідації з конфіскацією належного їй майна.

Отже, для того щоб вважати особу (фізичну або юридичну) такою, що здійснює терористичну діяльність, необхідно дотримуватися певної передбаченої законодавством процедури.

І це повністю узгоджується з нормами Конституції України. Так, відповідно до статті 62 Конституції України особа вважається невинуватою у вчиненні злочину, доки її вину не буде доведено в законному порядку і встановлено обвинувальним вироком суду. Отже, лише доведення факту ведення терористичної діяльності в суді має бути підставою для застосування санкцій до таких суб’єктів.

Натомість механізм запровадження обмежувальних заходів, встановлений статтею 1 Закону України «Про санкції», не містить жодних вказівок на необхідність доведення вини суб’єкта застосування санкцій у веденні терористичної діяльності (до речі, на ці недоліки вказувало Головне юридичне управління Апарату Верховної Ради України під час розгляду проєкту цього Закону).

Виникає цілком логічне запитання: тоді яким чином визначається, що суб’єкт веде терористичну діяльність, а тому наявні підстави для застосування стосовно нього санкцій?

На нашу думку, наявна редакція статті 1 Закону в цій частині дає підстави припустити можливість порушення вимог статті 62 Конституції України, адже вжиття санкцій до таких осіб буде ґрунтуватися виключно на припущеннях, тому що іншого Закон України «Про санкції» не вимагає.

Недосконалість цього Закону помітна й у відсутності окреслення в статті 3 чітких підстав для застосування санкцій. Наявна редакція цієї норми містить аж надто загальний та неконкретизований перелік дій суб’єктів, які можна розглядати як підстави для вжиття обмежувальних заходів. А відсутність ще й визначення того, якими доказами ці дії мають підтверджуватися або яким має бути механізм їх доведення, створює реальні передумови для потенційних зловживань.

Непрозорість у визначенні підстав застосування санкцій ми вже спостерігаємо впродовж поточного року, адже про них громадськість дізнається виключно з анонсів певних посадових осіб щодо загальної тематики санкційних списків, як правило, напередодні засідань РНБО. За відсутності таких анонсованих виступів безпосередньо зі змісту указів глави держави та рішень РНБО в більшості випадків неможливо встановити підстави застосування санкцій.

Водночас у судових засіданнях представники відповідних державних органів заперечують необхідність дотримання задекларованого нормами Закону України «Про санкції» принципу прозорості. Їх доводи, як правило, зводяться до того, що чинне законодавство не містить положень, які би встановлювали обов’язок вказувати підстави для застосування санкцій у відповідному рішенні РНБО або указі про введення цього рішення в дію.

На наш погляд, така правова позиція державних органів повинна трактуватися на користь позивачів. Суд, за загальним правилом, не повинен підміняти органи влади, адже саме на них покладено обов’язок щодо доказування правомірності оскаржуваного рішення. І таке доказування має ґрунтуватися саме на доказах, які було покладено в основу оскаржуваного рішення, тобто які скеровувалися Президенту України з рішенням РНБО для введення його в дію, а не будь­якими іншими. А «дефекти» Закону, зокрема недосконале визначення суб’єктів, до яких може бути застосовано санкції, та підстави таких обмежень, з огляду на принцип пріоритетності найбільш сприятливого для особи тлумаченням (in dubio pro tributario) повинні трактуватися на користь позивачів, а не державних органів. Саме такий підхід неодноразово застосовувався Великою Палатою Верховного Суду, наприклад, під час розгляду справ № 442/456/17 (постанова від 30 січня 2019 року), № 812/292/18 (постанова від 6 листопада 2018 року).

Санкції vs права людини: у пошуках балансу

Останнім часом набула поширення практика Верховного Суду закривати провадження у справі за позовами про визнання протиправними указів Президента України про застосування санкцій у випадках, коли після відкриття провадження відповідач своїм іншим указом вносив зміни до оскаржуваного акта, у зв’язку з чим позивачі виключалися із санкційних списків.

Під час апеляційного перегляду таких ухвал Велика Палата Верховного Суду сформувала позицію, що з огляду на зміст позовних вимог, характер спірних правовідносин та фактичні обставини справи немає підстав вважати, що після виправлення оскаржуваних порушень безпосередньо суб’єктом владних повноважень повне відновлення законних прав та інтересів позивача неможливе без визнання оскаржуваного указу Президента протиправним. Тобто за висновком суду порушення прав позивачів уже виправлено суб’єктом владних повноважень шляхом скасування застосованих до них санкцій (постанови від 23 вересня 2020 року у справі № 9901/536/19, від 1 вересня 2021 року у справі № 800/250/17).

Але чи є ця позиція такою, що не порушує права особи, передбачені Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод? Адже самі санкції за своїм змістом — це вже певне обмеження гарантованого Конвенцією обсягу прав і свобод кожного і в будь­якому разі потребує вивчення питання щодо пропорційності втручання держави, яка ініціює їх застосування, в приватне і сімейне життя особи — суб’єкта санкцій.

За поширеності випадків формального застосування обмежувальних заходів, про що ми вже зазначали, можна зробити висновок, що ініціатори санкцій не переймаються дотриманням їх індивідуального характеру залежно від особи суб’єкта.

Водночас саме на необхідність враховувати такий аспект звертає увагу Європейський суд з прав людини під час розгляду справ щодо законності запровадження санкційних обмежень, наприклад у справі «Nada проти Швейцарії» (рішення від 12 вересня 2012 року, скарга № 10593/08) стосовно заборони заявнику пересуватися територією Швейцарії, яку було встановлено органами влади Швейцарії на виконання низки резолюцій Ради безпеки ООН, які стосувалися боротьби з тероризмом. У цій справі суд не брав під сумнів юридичну обов’язковість резолюції ООН. Проте вказав, що за встановлених обставин держава не могла прикриватися обов’язковим характером резолюцій, а навпаки, вона мала переконати суд у тому, що вжила, або принаймні спробувала вжити, «всіх можливих заходів для адаптації режиму санкцій під індивідуальну ситуацію заявника».

У випадках закриття провадження у справах про оскарження «санкційних» указів у зв’язку з подальшим самостійним скасуванням відповідачем застосованих санкцій суд все рівно констатує як факт порушення прав, так і їх виправлення шляхом скасування заходів. Тобто протягом певного часу обмеження прав особи, які до того ж були помилковими (якщо дотримуватися логіки суду), існували і справді впливали на життя особи, порушуючи її сталий уклад, належний життєвий рівень, передбачений статтею 25 Загальної декларації прав людини.

Таке «помилкове» застосування санкцій має наслідком порушення низки прав, гарантованих Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод: права на справедливий суд, на ефективний засіб юридичного захисту, на мирне володіння своїм майном, на повагу до свого приватного і сімейного життя та інших.

І ми сподіваємось, що під час розгляду справ за такими фактами Європейський суд з прав людини сформує чітку та послідовну позицію, яка забезпечить поновлення порушених прав осіб­заявників.

Поділитися

Підписуйтесь на «Юридичну практику» в Facebook, Telegram, Linkedin та YouTube.

unnamed
tg-10
На-сайт_балы_600х90
На-сайт1_600x90
Slide

Зміст

IP REPORTER

Вільні смуги

VOX POPULI

Перепони оптимізації

Актуально

Етична рада готова до роботи?

Практичні акценти

Галузі практики

На загальних підставах

Спірні моменти

Доля нерезидента

Перевірка на порозі

Дайджест

Порушення правил підслідності

Держава та юристи

Інформаційне забезпечення

Ризики розширення

Книжкова полиця

Концептуальне оновлення

Новини Євросуду

Цькування особи, яка повідомила про службові порушення колег, неприпустиме

Польщу зобов’язали невідкладно відновити незалежність Національної ради юстиції

Новини юридичних фірм

ESQUIRES домоглися зняття арешту з об’єкта нерухомості ТОВ «Солум»

Baker McKenzie стала юридичним радником EP Ukraine щодо двох угод про розподіл вуглеводнів з урядом України

CMS — юридичний радник ЄБРР у зв’язку з першим розміщенням НЕК «Укренерго» облігацій сталого розвитку

Sayenko Kharenko надала юридичну підтримку Getin Holding S.A. в процесі продажу групи компаній Idea Bank Romania на користь BANCA TRANSILVANIA S.A.

До MORIS приєднався Роман Титикало разом із командою АБ «Титикало та Партнери»

Приватна практика

Декларативна позиція

Спрощення для адвокатів

Пройтись по перспективі

Репортаж

Банківські відомості

Екограма

Судова практика

Режим максимального сприяння

Зіграти на роялті

Судові рішення

Відсутність у Кредитному реєстрі НБУ інформації стосовно заборгованості особи перед банками не свідчить про погашення кредиту

Тема номера

Перешкоди гарантовано

Відновлювана довіра

Тарифний план

Ключ до успіху

Інші новини

PRAVO.UA