Одной из наиболее часто цитируемых юристами норм Конституции является часть 2 статьи 19. В ней говорится о том, что органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны действовать лишь на основании, в пределах полномочий и способом, предусмотренными Конституцией и законами Украины. Именно данная норма отображает один из основополагающих принципов правового государства, а именно «все, что не дозволено власти, ей запрещено». Таким образом, государство должно быть подчинено закону и действовать лишь в строгом соответствии с его предписаниями. Однако такое подчинение невозможно без надлежащего контроля за деятельностью государства со стороны общества.

Сегодня общественный контроль в тех или иных формах имеет место в общественной жизни. Наиболее значимую роль в этом отношении играют объединения граждан — политические партии, гражданские организации, в том числе профессиональные союзы. Однако если проанализировать основные законодательные акты, касающиеся объединений граждан, можно прийти к заключению, что реальными правами по общественному контролю за соблюдением законодательства в своей сфере наделены разве что профсоюзы.

Что же касается объединений граждан в целом, то закон прямо не предусматривает их права на осуществление общественного контроля. Об этом не говорится ни в Законе «Об объединениях граждан», ни в принятом совсем недавно, в 2001 году, Законе «О политических партиях на Украине». Зато государственному контролю за объединениями граждан в указанных законах посвящены отдельные разделы. Это свидетельствует о том, что государство, являющееся, по сути, производным субъектом политической власти, уже более десяти лет не желает подвергаться контролю со стороны общества. А происходит это потому, что само общество еще не пришло к осознанию своей роли в политической системе.

Проект закона «Об общественном контроле» (далее — проект) призван внести значительный вклад в построение действительно демократического, правового и социального государства, как это декларирует статья 1 Конституции Украины.

ПРЕДМЕТ ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ

Предметом общественного контроля является деятельность не только государственных органов и органов местного самоуправления. Из преамбулы следует, что проект определяет основы создания и деятельности объединений граждан, целью которых является реализация гражданами Украины своих конституционных прав и свобод в осуществлении общественного контроля за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, их должностных лиц, субъектов хозяйствования независимо от организационно-правовых форм и форм собственности (все перечисленные выше субъекты, на наш взгляд, не вполне удачно именуются в проекте объектами общественного контроля).

Проект раскрывает понятие общественного контроля. Под последним понимается организационно оформленная деятельность граждан Украины по контролю за соответствием деятельности объектов общественного контроля нормам Конституции Украины, законов Украины, других нормативно-правовых актов и за соблюдением ими государственной дисциплины.

Как можно заключить из вышеизложенных положений, сфера действия общественного контроля оказывается весьма широкой. Под контроль подпадают практически все образования публичного характера, юридические лица, субъекты хозяйствования.

Общественному контролю подлежит соответствие деятельности последних всем нормативно-правовым актам, а не только законам. Более того, контролю подлежит соблюдение государственной дисциплины, под которой понимается точное и неуклонное соблюдение объектами общественного контроля должностных обязанностей, установленных законодательством правил поведения, деятельности, отношений, а также своевременное и в полном объеме выполнение ими государственных задач и обязательств.

Впрочем, проект закона прямо не раскрывает предмет общественного контроля. Вместо этого в статье 5 раскрывается предмет деятельности общественного контроля. Как понимать такую формулировку, остается загадкой: очевидно, законодатель в данном случае имел в виду предмет деятельности субъектов общественного контроля. Им является сотрудничество с объектами общественного контроля с целью участия граждан в принятии общественно важных решений этими объектами; широкое информирование граждан Украины относительно вопросов деятельности объектов общественного контроля, касающихся реализации их прав и свобод; защита прав и законных интересов членов субъектов общественного контроля. Кроме этого, субъекты общественного контроля принимают участие в определении основных критериев жизненного уровня, прожиточного минимума, а также минимальных размеров заработной платы, пенсий, социальных выплат, политики ценообразования, разработке социальных программ, направленных на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, его социальную защиту.

СУБЪЕКТЫ ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ

К субъектам общественного контроля проект закона относит объединения граждан и их структурные подразделения, целью деятельности которых является организация общественного контроля в пределах, определенных Конституцией и законами Украины.

Субъекты общественного контроля создаются и действуют в соответствии с требованиями действующего законодательства об объединениях граждан с учетом особенностей, предусмотренных проектом закона. Уставы субъектов общественного контроля принимаются общим собранием или съездами их членов и не должны противоречить законодательству Украины.

Субъекты общественного контроля, их территориальные (областные, районные, городские, районные в городах) отделения образовывают профильные подразделения по соответствующим направлениям общественной деятельности (контролю потребительского рынка, контролю системы здравоохранения, экологическому контролю и т. п.). Профильные подразделения действуют на основании положений, утвержденных центральными руководящими органами субъектов общественного контроля, и могут образовывать свои структурные единицы — пункты общественного контроля на предприятиях, в учреждениях и организациях.

В составе профильных подразделений руководящими органами субъектов общественного контроля и их территориальных отделений создаются профильные контрольные комиссии. Анализ проекта показывает, что именно в руках профильных контрольных комиссий будут сосредоточены основные полномочия в сфере общественного контроля. Так, именно контрольные комиссии наделены правом одобрения актов реагирования касательно нарушений норм законодательства объектами общественного контроля (к таким актам проект причисляет постановления и представления).

В состав профильных контрольных комиссий входят лица с надлежащей профессиональной подготовкой и опытом работы в соответствующих областях. Контрольные комиссии обеспечивают необходимый уровень компетентности в деятельности профильных подразделений соответствующего уровня, проводят обучение и аттестацию общественных контролеров, осуществляют методическое руководство их работой.

ПРАВА СУБЪЕКТОВ ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ

Проект наделяет субъектов общественного контроля рядом прав. Основным из них является осуществление общественного контроля за соблюдением Конституции Украины, законов Украины, других нормативно-правовых актов и государственной дисциплины всеми объектами общественного контроля, в том числе общественного контроля по вопросам, отнесенным действующим законодательством к компетенции профильных общественных организаций (профсоюзных, экологических и т. п.); выполнением государственных программ общественного развития и выполнением контроля общественно важных решений, принятых объектами общественного контроля; сохранением и эффективным использованием государственной и коммунальной собственности. Предусматриваются четыре формы проведения общественного контроля: текущий контроль, проверка по обращениям граждан, общественная экспертиза и общественные слушания.

Кроме этого, субъекты общественного контроля имеют право: принимать участие в проведении, в том числе по своей инициативе, самостоятельно или совместно с соответствующими государственными органами, проверок информации о нарушении объектами общественного контроля нормативно-правовых актов; вносить в объекты общественного контроля предложения о мерах по устранению нарушений действующего законодательства и государственной дисциплины; получать от объектов общественного контроля в установленном законодательством об обращении граждан порядке информацию, которая касается их деятельности, кроме информации, законодательно признанной государственной или коммерческой тайной; проводить общественную экспертизу проблемных, с точки зрения соответствия Конституции и законам, решений, принимаемых объектами общественного контроля и касающихся неопределенного круга лиц; по представлению своих руководящих органов привлекаться к работе на общественных началах в консультативных, совещательных и других вспомогательных органах, службах и комиссиях, созданных органами исполнительной власти, органами местного самоуправления по вопросам, связанным с задачами общественного контроля; в установленном законодательством порядке обжаловать неправомерные действия и решения объектов общественного контроля, касающиеся физических или юридических лиц; подавать иски в суд в интересах граждан, их объединений касательно защиты их законных прав и интересов, возмещения убытков, причиненных им объектами общественного контроля.

При выявлении нарушений законодательства и государственной дисциплины субъекты общественного контроля могут указывать на нарушения, допущенные объектами общественного контроля, делать должностным лицам письменные предупреждения, рекомендовать объектам общественного контроля устранить выявленные нарушения.

Что же касается обязанностей субъектов общественного контроля, то их значительно меньше. Последние обязаны руководствоваться в своей деятельности Конституцией Украины, законами Украины, другими актами законодательства; при выявлении нарушений объектами общественного контроля Конституции Украины, законов Украины, других нормативно-правовых актов принимать меры для их прекращения и передавать акты реагирования в государственные органы, органы местного самоуправления, а в случае необходимости — в правоохранительные органы для привлечения виновных к ответственности; сохранять конфиденциальность информации.

Проект закона запрещает вмешиваться в деятельность субъектов общественного контроля, их территориальных отделений, связанную с рассмотрением вопросов, являющихся предметом их деятельности.

Объекты общественного контроля обязаны: предоставлять субъектам общественного контроля точную и объективную информацию относительно своей деятельности, касающейся интересов общественности, а также общественно важных вопросов; привлекать представителей субъектов общественного контроля к проведению общественных экспертиз, участию в работе консультативных, совещательных и других вспомогательных органов, служб и комиссий; объективно и своевременно рассматривать акты субъектов общественного контроля, принимать по ним решения согласно действующему законодательству, а также обеспечивать надлежащее их выполнение; по требованию субъектов общественного контроля приглашать их представителей на заседания коллегиальных органов, на которых будут рассматриваться акты субъектов общественного контроля; в 30-дневный срок письменно извещать субъектов общественного контроля о результатах рассмотрения их актов; безотлагательно принимать меры к прекращению неправомерных действий, выявленных субъектами общественного контроля; устранять причины и условия, способствующие правонарушениям.