Государственная регистрация нормативно-правовых актов, без сомнения, имеет большое значение и осуществляется с целью упорядочения издания органами исполнительной власти нормативно-правовых актов и обеспечения охраны прав, свобод и законных интересов граждан, предприятий, учреждений и организаций — так определено в Указе Президента Украины «О государственной регистрации нормативно-правовых актов министерств и других органов исполнительной власти» от 3 октября 1992 года № 493/92. Кроме упомянутого Указа, в данной сфере правового регулирования действует и постановление Кабинета Министров Украины «Об утверждении Положения о государственной регистрации нормативно-правовых актов министерств и других органов исполнительной власти» от 28 декабря 1992 года, а также ряд документов, принятых Министерством юстиции. Указанное Положение детализирует нормы Указа Президента и устанавливает порядок осуществления такой регистрации. Согласно нормам этих двух правовых актов, государственной регистрации подлежат акты, которые издаются министерствами, другими органами исполнительной власти, органами хозяйственного управления и контроля и которые при этом затрагивают права, свободы и законные интересы граждан или имеют межведомственный характер.

Суть проблемы

Однако несложно заметить, что в названных выше актах речь идет только о регистрации нормативно-правовых актов, принимаемых министерствами и другими органами исполнительной власти, включая и местные государственные администрации, а вот нормативно-правовые акты органов местного самоуправления и их должностных лиц на данный момент государственной регистрации попросту не подлежат. С целью устранить этот законодательный пробел в Верховном Совете был зарегистрирован проект Закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно осуществления государственной регистрации нормативно-правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления» (Проект), внесенный Кабинетом Министров Украины еще 28 марта с.г. Данным Проектом предлагается внести изменения в Кодекс административного судопроизводства Украины (КАСУ) и Закон Украины «О местном самоуправлении». Согласно предложенным изменениям, статью 171 КАСУ предполагается дополнить следующей нормой: «Обжаловать нормативно-правовой акт органа или должностного лица местного самоуправления в случаях, установленных законом, может также орган Министерства юстиции Украины, к компетенции которого принадлежит проведение государственной регистрации такого акта». А сама процедура регистрации предложена следующая — нормативно-правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления вступают в силу со дня их официального обнародования, если ними не установлен более поздний срок вступления в силу. Однако официальному обнародованию подлежат лишь нормативно-правовые акты, которые были в установленном порядке поданы на государственную регистрацию. Предусмот­рено, что государственную регистрацию таких актов осуществляют органы Министерства юстиции Украины. Для проведения государственной регистрации орган или должностное лицо местного самоуправления на протяжении пяти рабочих дней после принятия нормативного акта подает соответствующему органу Министерства юстиции оригинал и две удостоверенные им копии акта на бумажном и электронном носителях. Сам порядок такой регистрации должен быть установлен Кабинетом Министров Украины, но при этом она, согласно Проекту, должна быть осуществлена на протяжении 15 рабочих дней после их поступления в органы Министерства юстиции. Для проведения государственной регистрации принятый нормативно-правовой акт проверяется на соответствие Конституции и законам Украины и включается в государственный реестр нормативно-правовых актов, о чем сообщается органу или должностному лицу местного самоуправления, которые его приняли. Следует заметить, что согласно действующему законодательству, государственная регистрация нормативно-правовых актов заключается: в проведении правовой экспертизы на соответствие его Конституции и законодательству Украины, Конвенции о защите прав человека и основоположных свобод и протоколам к ней, международным договорам Украины, ратифицированных парламентом, а также с учетом практики Европейского суда по правам человека и принятии соответствующего решения. Таким образом, Проектом предложено суженное толкование объема правовой экспертизы по сравнению с нормами действующего постановления КМУ, даже несмотря на то, что для реализации Проекта предусмотрено принятие Кабинетом Министров Порядка, по всей видимости, аналогичного действующему сегодня в сфере государственной регистрации актов органов исполнительной власти.

Вопросы реализации

Интересно сформулированы и некоторые другие нормы Проекта — так, в случае несоответствия нормативно-правового акта Конституции или законам Украины орган Министерства юстиции мотивированно отказывает в проведении государственной регистрации и возвращает его оригинал органу или должностному лицу, которые его приняли. Одновременно орган Министерства юстиции обжалует такой акт в суде, в порядке, установленном КАСУ, о чем уведомляет орган или должностное лицо, которое приняло нормативно-правовой акт. Вступление в силу нормативных актов органов местного самоуправления Проектом предусмотрено лишь в случае их официального обнародования, для чего их необходимо подать на государственную регистрацию в органы Министерства юстиции. Обращение в суд органами Министерства юстиции возможно лишь в случае отказа в проведении государственной регистрации того или иного нормативно-правового акта, при этом не определены ни сроки такого обращения, ни правовые последствия такового для юридической силы нормативного акта. Предусмотренный Проектом срок государственной регистрации (15 дней) теоретически может означать, что могут быть официально обнародованы и вступить в силу даже те нормативно-правовые акты, в государственной регистрации которых впоследствии было отказано органом Министерства юстиции. Возможно, все указанные несоответствия были бы исправлены постановлением Кабинета Министров, которым должно быть утверждено соответствующее Положение, однако тут возникает другой вопрос. Статьей 144 Конституции Украины определено, что решения органов местного самоуправления по мотивам их несоответствия Конституции или законам Украины останавливаются в установленном законом порядке с одновременным обращением в суд. Таким образом, четко указывается, что такой порядок должен быть определен именно в Законе, а если говорить конкретнее — в описываемом Проекте, а не в подзаконном нормативно-правовом акте Кабинета Министров Украины. Кроме того, ведь фактически механизм обжалования незаконных нормативно-правовых актов органов местного самоуправления предусмотрен действующей редакцией КАСУ (в частности, все той же статьей 171). При этом, Главное научно-экспертное управление Аппарата Верховного Совета в своем выводе относительно указанного Проекта констатировало, что норма об обязательной подаче нормативных актов, принятых органами местного самоуправления (или их должностными лицами), сужает конституционное право территориальной общины на местное самоуправление и противоречит принципу правовой и организационной самостоятельности местного самоуправления. В обоснование такой правовой позиции приводятся нормы статьи 4 Закона Украины «О местном самоуправлении» и части третьей статьи 8 Европейской хартии местного самоуправления, в соответствии с которой административный надзор за органами местного самоуправления осуществляется таким образом, чтобы обеспечить соразмерность мер контролирующего органа важности интересов, которые он должен охранять. Таким образом, Главное научно-экспертное управление сделало вывод, что по результатам рассмотрения в первом чтении законопроект целесообразно вернуть субъекту права законодательной инициативы на доработку.

Финансовая сторона

Важность всесторонней профессиональной доработки указанного проекта Закона вызвана еще и тем, что реализация подобной законодательной инициативы потребует серьезных материальных и организационных затрат. Так, Проектом предусмотрено увеличение численности сотрудников органов юстиции на 1809 единиц, в том числе численности сотрудников центрального аппарата Министерства юстиции — на 7 единиц, а территориальных органов юстиции — на 1802 единицы. Такое значительное увеличение числа сотрудников не могло не отразиться и на расходах по их содержанию — на содержание сотрудников центрального аппарата Министерства юстиции расходы предложено увеличить на 655 тысяч гривен. А вот содержание дополнительных сотрудников территориальных управлений юстиции может обойтись гораздо дороже — соответствующие расходы предложено увеличить на 51 633,7 тысяч гривен. Таким образом, регистрация нормативно-правовых актов органов местного самоуправления — далеко не дешевый процесс…