Среди важнейших законопроектов, которые так и не смог принять Верховный Совет Украины третьего созыва, – проект закона “О центральных органах исполнительной власти”.

Необходимость принятия такого документа назрела давно. Более того, она прямо следует из части 2 статьи 120 Конституции Украины, определяющей, что “организация, полномочия и порядок деятельности Кабинета Министров Украины, других центральных и местных органов исполнительной власти определяются Конституцией и законами Украины”.

Однако почему-то народные депутаты занялись проектом в последнюю очередь, когда уже в полную силу разгорелась предвыборная лихорадка и многих народных избранников стали интересовать совершенно иные вопросы. В результате законопроект не прошел в парламенте даже первое чтение. Впрочем, его обязательно примет Верховный Совет уже следующего, четвертого, созыва. Пока же у авторов законопроекта есть некоторое время для его доработки. А спорных положений, содержащихся в документе, предостаточно.

ПЕРВЫЙ СРЕДИ РАВНЫХ?

Что интересно, уже сама конституционная норма, предусматривающая законодательное урегулирование деятельности центральных органов исполнительной власти, заключает в себе определенное противоречие. Ее буквальное прочтение позволяет ставить Кабинет Министров в один ряд с центральными органами исполнительной власти (а если фантазия идет дальше, то и с местными). И этот промах законодателя, по сути являющийся технической недоработкой при подготовке текста Конституции, допускает существование, на наш взгляд, совершенно несостоятельных спекуляций в отношении Кабинета Министров, подрывающих его статус высшего органа в системе органов исполнительной власти.

Аналогичная конструкция содержится и в части 3 статьи 117 Конституции, где сказано, что “нормативно-правовые акты Кабинета Министров Украины, министерств и других центральных органов исполнительной власти подлежат регистрации в порядке, установленном законом”.

В связи с этим важно, что проект будущего закона “О центральных органах исполнительной власти” определяет центральный орган исполнительной власти как подведомственный Кабинету Министров Украины орган исполнительной власти, который создается, реорганизуется и ликвидируется Президентом Украины по представлению премьер-министра Украины, и руководитель которого назначается и увольняется Президентом Украины по представлению премьер-министра Украины. Уже само такое определение исключает Кабинет Министров из системы центральных органов исполнительной власти.

СИСТЕМА ЦЕНТРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ

В систему центральных органов исполнительной власти законопроект включает лишь министерства и государственные комитеты. Куда же, таким образом, “подевались” органы исполнительной власти со специальным статусом, которые в Концепции административной реформы также причисляются к центральным?

Автор законопроекта, народный депутат Игорь Колиушко, поддерживает позицию, в соответствии с которой органы со специальным статусом не могут входить в систему центральных органов исполнительной власти по той причине, что для них Конституцией предусмотрен специальный порядок формирования, отличный от порядка формирования других органов. Эти органы не могут быть реорганизованы либо ликвидированы, их деятельность должна регулироваться специальными законами, необходимость принятия которых вытекает из норм Конституции.

Таким образом, несмотря на то, что компетенция органов исполнительной власти со специальным статусом распространяется на всю территорию Украины, конституционный статус не позволяет включить их в систему центральных органов исполнительной власти. Кроме того, если руководствоваться “территориальным” критерием, то к центральным органам исполнительной власти нужно было бы отнести, например, и правительственные органы (службы, инспекции и агентства), подчиняющиеся непосредственно министерствам.

С такими рассуждениями согласны далеко не все эксперты, и это свидетельствует лишь о том, что этот вопрос не разработан в достаточной мере на теоретическом уровне – не определены четкие критерии, в соответствии с которыми можно было бы отнести тот или иной орган исполнительной власти к центральным.

В целом же, по утверждениям разработчиков законопроекта, в нем для потребностей управленческой деятельности предусмотрены все возможные варианты создания органов исполнительной власти: Кабинет Министров по представлению министра может создавать правительственные органы, а в случае необходимости создания органа более высокого, центрального, уровня, обращается с соответствующим представлением к Президенту. Верховный Совет также может участвовать в создании органов исполнительной власти, приняв соответствующий закон, в результате которого создается орган со специальным статусом.

ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ВАЛ

Упомянутая выше часть 2 статьи 120 Конституции Украины не дает покоя некоторым экспертам административного права в связи с еще одним вопросом. Следует ли толковать эту норму таким образом, что для каждого центрального органа исполнительной власти необходимо принимать отдельный закон, который регламентировал бы его организацию, полномочия и порядок деятельности?

По нашему мнению, этот вопрос возник, что называется, на ровном месте, и ответ на него очевиден. Сфера государственного управления развивается очень динамично, и принятие отдельного закона для каждого органа означало бы консервирование его функций. Более того, это привело бы к сохранению на долгие годы существующей на сегодняшний день системы центральных органов исполнительной власти.

Создание, реорганизация и ликвидация центральных органов, в соответствии с Конституцией, входят в задачи Президента. Общество не стоит на месте, в нем постоянно возникают все новые и новые отношения, требующие государственного управления, поэтому вряд ли целесообразно ставить создание новых центральных органов исполнительной власти в зависимость от законодательного обоснования их компетенции. А если вспомнить, что в обсуждаемой норме упоминаются и местные органы исполнительной власти, означает ли это, что в отношении всех государственных администраций также необходимо принимать законы?

Вместо этого высказывается разумная мысль о том, что вопросы организации, полномочий и порядка деятельности центральных органов должны быть урегулированы в одном рамочном законе. А поскольку этот закон будет иметь характер модельного и не будет определять конкретные полномочия каждого министерства или государственного комитета, Президент либо Кабинет Министров на его основе должны принимать положения о соответствующем центральном органе исполнительной власти. В одном документе, каким на сегодняшний день является проект закона “О центральных органах исполнительной власти”, невозможно предусмотреть все нюансы функционирования каждого государственного ведомства.

Политика – дело тонкое

Множество споров вызывает такой вопрос, как организация управления в министерствах.

В соответствии с проектом, в руководящий состав министерства входят министр, заместитель министра, государственный секретарь министерства и руководители департаментов министерства.

При этом министр и заместитель министра являются государственными политическими деятелями, назначаемыми на должность для реализации политической программы Кабинета Министров, а остальные руководящие должностные лица являются государственными служащими.

Разработчики законопроекта обосновывают этот подход тем, что аналогичная модель действует в подавляющем большинстве европейских стран, где структура министерств четко делится на политическую и административную сферы.

Далеко не все согласны с такой идеей, и еще больше скептиков в отношении политического характера должности заместителя министра. Например, высказывается мысль о том, что в этом случае возможны противоречия между министром и его заместителем как политическими деятелями.

Между тем оппоненты законопроекта забывают, что министр и его заместитель должны действовать как политические соратники, проводя единый политический курс министерства, в чем им должна помогать патронатная служба. Заместитель должен оказывать министру политическую поддержку, помогать во внешних контактах (например, с правительством, парламентом) и замещать его при отсутствии министра или невозможности выполнять свои полномочия. Ситуация же, когда эти функции выполняются государственным служащим (как это происходит сегодня, когда, например, государственный секретарь министерства может замещать министра на заседаниях Кабинета Министров с правом совещательного голоса), недопустима.

Впрочем, есть и более серьезные аргументы относительно недопустимости политического характера деятельности заместителя министра (и, как следствие, вообще существования этой должности). Так, именно министр, а не его заместитель персонально отвечает за реализацию политической программы Кабинета Министров и как член правительства должен уходить в отставку в случае отставки премьер-министра. Кроме того, лишь министр, но не его заместитель, назначается и увольняется с должности Президентом Украины.

***

Кроме описанных выше, существует масса других вопросов и замечаний к законопроекту. Однако большинство из них относятся, скорее, к технико-юридической стороне законопроекта и обоснованы требованиями грамотного подхода к проектированию правовых норм. Они касаются, например, понятийного аппарата, приоритетности при размещении в законопроекте правовых принципов деятельности и т. п., и имеют второстепенное значение.

В целом же следует отметить, что законопроект нашел поддержку у большинства экспертов и наверняка будет внесен в Верховный Совет уже нового созыва в новой редакции.