Украинские граждане, попадающие под действие соглашений о малом пограничном движении, получили возможность больше времени находиться на территории иностранного государства. Суд Европейского Союза установил (решение C-254/11 от 21 марта 2013 года), что к гражданам Украины, въезжающим в страны Шенгенской зоны, в частности, в Венгрию без визы в режиме малого пограничного движения, нельзя применить ограничения, согласно которым в течение шести месяцев такие граждане могут находиться в пограничной полосе соседней страны не более трех месяцев.

Регламент (ЕС) № 1931/2006 Европейского парламента и совета «Об установлении правил в отношении малого пограничного движения на внешних сухопутных границах государств-членов и об изменении положений Шенгенской конвенции» устанавливает максимально разрешенный срок для каждого непрерывного пребывания на основании режима малого пограничного движения, который не должен превышать трех месяцев. А в двусторонних соглашениях о малом пограничном движении (Украина заключила такие соглашения с Венгрией, Польшей и Словакией) предусмотрено, что разрешение на местное пересечение границы дает право на многократный въезд и пребывание до трех месяцев в пределах шести месяцев в пограничной зоне другой страны. Именно это положение стало предметом рассмотрения Суда ЕС.

В 2010 году истцу — гражданину Украины было отказано во въезде на территорию Венгрии в рамках малого пограничного движения на том основании, что он превысил максимальный срок пребывания в Венгрии. Венгерские пограничники установили, что в период с 3 сентября 2009 года по 2 февраля 2010 года он находился на территории Венгрии в течение 105 дней, пересекая границу почти ежедневно. Сочтя это нарушением установленного максимального срока пребывания в пограничной зоне, пограничники отказали истцу во въезде. С аналогичными проблемами столкнулись и другие участники малого пограничного движения. Решение было обжаловано в местном венгерском суде, признавшем действие пограничников незаконным. Но начиная с 2011 года, венгерская сторона попыталась пересмотреть принятое решение. Дело дошло до Верховного суда Венгрии, который принял дело к производству, но, поскольку речь шла о трактовке норм европейского права, в свою очередь обратился за разъяснением в Суд Европейского Союза.

Перед судом был, в частности, поставлен вопрос относительно разъяснения пределов применения «трехмесячного ограничения» — к каждому случаю непрерывного пребывания в соответствии с Регламентом (ЕС) № 1931/2006 или же «до трех месяцев в течение шести месяцев», как это предусмотрено в Конвенции о применении Шенгенского соглашения и в Регламенте (ЕС) № 562/2006 для граждан третьих стран, которые не подпадают под действие визовых требований.

Правительства Венгрии и Польши аргументировали, что Регламент (ЕС) № 1931/2006 следует интерпретировать в свете Шенгенских соглашений. То есть продолжительность краткосрочного пребывания граждан третьих стран, освобожденных от визовых требований, ограничивается в общей сложности тремя месяцами за шестимесячный период, и эта норма должна иметь приоритет над любыми другими положениями и применяться в том числе к лицам, получившим местные разрешения на малое пограничное движение, на основании Регламента (ЕС) № 1931/2006.

Сторонники этого подхода утверждали, что если такой предел не будет применен к общему количеству объявленных последовательных отсрочек, участники малого пограничного движения будут де-факто иметь потенциально неограниченное право для проживания на сопредельной пограничной территории, а все, что они должны сделать для того, чтобы воспользоваться новым трехмесячным периодом — покинуть территорию государства в конце трехмесячного срока, а затем вернуться на следующий день.

Суд ЕС счел, что такой подход не соответствует ни букве, ни духу Регламента № 1931/2006. Ведь статья 5 Регламента направлена на урегулирование вопроса именно максимального разрешенного срока для каждого непрерывного пребывания на основании режима малого пограничного движения, который не должен превышать трех месяцев. По мнению Суда ЕС, примененная формулировка проводит четкое различие между ограничениями во время малого пограничного движения, с одной стороны, и шенгенскими ограничениями, которые полностью не связаны с непрерывным пребыванием — с другой. Суд, в частности, ссылается на подготовительные материалы к Регламенту (ЕС) № 1931/2006, из которых видно, что хотя Комиссии первоначально было предложено установить именно максимальный срок пребывания, по аналогии с Шенгенским соглашением, законодательный орган ЕС выбрал ограничения, характерные для непрерывного пребывания. «В этой связи тот факт, что конкретные ограничения связаны с установлением срока три месяца (как и в Шенгенских соглашениях), не может поставить под сомнение их особый характер по отношению к обычным правилам для граждан третьих стран, которые не подпадают под визовые требования, так как в Регламенте № 1931/2006 не содержится положений, из которых бы следовало, что эти три месяца должны попадать в один и тот же шестимесячный период», — сказано в решении Суда ЕС.

Суд также опроверг аргументы правительств Польши и Венгрии относительно предполагаемых негативных последствий такой автономной интерпретации положений Регламента (ЕС) № 1931/2006 для поддержания общественного порядка, указав, в частности, что права, предоставляемые владельцам разрешений на местное пересечение границы, не являются ни безусловными, ни абсолютными. Для того чтобы получить такое разрешение, человек должен проживать по крайней мере один год в районе границы соседней страны и минимальный ценз оседлости может быть продлен на уровне двустороннего соглашения. Кроме того, ничего не препятствует государствам при заключении соответствующего двустороннего соглашения установить меньший срок непрерывного пребывания. Более того, упрощение пограничного перехода предназначено, как это следует из самой формулировки положений Регламента (ЕС) № 1931/2006, для добросовестных жителей пограничных зон, надлежащим образом обосновавших необходимость частого пересечения границы. То есть, по мнению Суда, компетентные органы имеют возможность применять штрафные санкции к жителям пограничных районов, которые злоупотребляют или обманным путем используют свое разрешение на местное пересечение границы.

«Гражданин третьей страны, который является владельцем разрешения на местное пересечение границы, соглашение о котором заключила эта третья страна и одна из стран Шенгенского договора, имеет право, с одной стороны, свободно, непрерывно находиться на приграничной территории в течение трех месяцев, с другой — после каждого перерыва в пребывании приобретает вновь право на пребывание продолжительностью три месяца», — говорится в решении Суда ЕС.

Таким образом, установлено, что разрешение на малое пограничное движение дает гражданину Украины право находиться на приграничной территории зарубежного государства сколько угодно времени при условии, что непрерывное пребывание не должно превышать 90 дней в течение полугода.

Суд ЕС также разъяснил, что количество пересечений границы в рамках малого пограничного движения не регламентировано, а значит лицо, имеющее соответствующее разрешение, может свободно пересекать границу, даже если это происходит несколько раз в день. И при каждом пересечении трехмесячный срок пребывания начинает отсчитываться сначала.

Регулирование

Малое пограничное движение

Режим малого пограничного движения представляет собой исключение из общих правил, регулирующих пограничный контроль в отношении лиц на внешних границах государств — членов Европейского Союза, которые закреплены в Регламенте (ЕС) № 562/2006 Европейского парламента и совета от 15 марта 2006 года, устанавливающем Кодекс Сообщества о режиме пересечения людьми границ (Шенгенский кодекс о границах).

Под «малым пограничным движением» понимается регулярное пересечение внешней сухопутной границы жителями пограничной зоны в целях пребывания в пограничной зоне, например, по социальным, культурным или обоснованным экономическим причинам, или по семейным обстоятельствам, длительность которого не превышает установленного срока. В двусторонних соглашениях Украины с Польшей и Венгрией, кроме того, уточняется, что под «экономическими причинами» не может подразумеваться прибыльная деятельность. Получить разрешение на малое пограничное движение могут жители пограничной зоны (30 км от государственной границы), которые не рассматриваются в качестве угрозы общественному порядку, внутренней безопасности, общественному здоровью или международным отношениям какого-либо из государств-членов и, в частности, не являются по аналогичным причинам объектами информационного запроса в целях недопуска в рамках национальных баз данных государств-членов. С учетом действия соглашений о малом пограничном движении между Украиной и Словакией, Украиной и Венгрией и между Украиной и Польшей, общее количество граждан Украины, на которых распространяется действие соглашений, составляет около четырех с половиной миллионов человек. Внедрение механизма местного пограничного движения является одним из шагов на пути к безвизовому режиму поездок граждан Украины в страны — члены Европейского Союза.