По поводу законопроекта о лоббировании украинские политики спорят долгие годы. Причем наиболее проблемный вопрос заключается в том, нужен ли вообще Украине подобный закон. Некоторые политики настаивают, что узаконить лоббирование — дело весьма непростое, и ссылаются при этом на опыт большинства европейских государств, где законы такого рода вообще отсутствуют. В то же время лоббирование на Украине уже давно сформировалось и, к сожалению, далеко не лучшим образом. Лоббистская деятельность в Европе существенно отличается от отечественной, характеризуемой не только высоким уровнем коррумпированности, но и почти повсеместным обеспечением интересов отдельных лиц. Вот только вопрос — будет ли закон «О лоббистской деятельности» достаточно эффективным, чтобы излечить эти врожденные болезни украинских государственных органов?

НА ЧЬЕМ ОПЫТЕ УЧИТЬСЯ?

История лоббирования восходит к незапамятным временам. Шутки ради можно вспомнить, как Ева, уговаривая Адама съесть яблоко, «лоббировала» интересы дьявола. Однако наиболее популярная категория лоббистов — государственные служащие. И это неудивительно, поскольку лоббист является своеобразным промежуточным звеном между теми, кто имеет деньги, и теми, кто обладает властью.

С развитием экономики в западных странах лоббирование стало принимать все более уродливые черты — продажа мест в правительстве, подтасовка выгодных той или иной партии законов, поголовная коррумпированность — словом, при всей очевидной выгоде для олигархии, ситуация, сложившаяся вокруг лоббирования, настойчиво требовала изменений. Но каким образом? Все понимали, что запрещать лоббирование бессмысленно, необходимо его узаконить. Первый закон о лоббировании был принят в США в 1946 году. Закон установил четкую регламентацию деятельности тех, кто добивается, принимает каким-либо путем или держит в своих руках суммы, которые должны быть использованы как средство достижения определенной цели. Цели лоббистов определены в законе следующим образом: содействие или противодействие принятию любого закона, голосование по которому предстоит в Конгрессе США, а также оказание непосредственного или опосредованного влияния на содействие или противодействие принятию такого закона. Этот закон действительно изменил и отношение к лоббированию, и принципы его осуществления. Лоббирование стало технологией, не сводимой всего лишь к передаче денег, но сочетающей контакт с чиновниками, психологическое воздействие, PR-акции с маркетинговыми и финансовыми программами.

ЧЕРТЫ ОТЕЧЕСТВЕННОГО ЛОББИРОВАНИЯ

В основу украинского законопроекта «О лоббистской деятельности» положена американская концепция. Однако, по оценкам многих специалистов, от этой концепции на сегодняшний день мало что сохранилось. Цель законопроекта — легализовать отношения между представителями юридических лиц и соответствующими органами государственной власти и местного самоуправления, установить порядок представительства в органах государственной власти и местного самоуправления региональных, корпоративных и других индивидуальных или групповых интересов. Законопроект разрешает лоббистскую деятельность в органах государственной власти и местного самоуправления, т. е. там, где решения принимаются коллегиально (к числу таких органов, согласно проекту, принадлежат Верховный Совет, Кабинет Министров Украины, местные советы и их коллегиальные исполнительные органы). В иных органах власти лоббирование не допускается.

ЗАДАЧА ТРУДНАЯ, НО ВЫПОЛНИМАЯ

Будем откровенны: методы лоббистской деятельности на Украине далеки от цивилизованных. Основными из них являются давление и подкуп, иногда провоцирующие громкий скандал, но чаще используемые тайно, без свидетелей. Они-то и обеспечивают реализацию интересов отдельных личностей. В законопроекте «О лоббистской деятельности» перечислен целый ряд культурных (в правовом и политическом понимании) методов осуществления лоббистской деятельности: подача в органы государственной власти и местного самоуправления информации, документов, проектов решений по вопросам, находящимся в компетенции этих органов; участие в открытых заседаниях комитетов, комиссий, фракций и иных структур Верховного Совета, местных советов, а также Кабинета Министров Украины; устная и письменная связь граждан с депутатами и должностными лицами органов государственной власти и местного самоуправления; экспертиза проектов законов и иных нормативно-правовых актов; публикации и выступления в средствах массовой информации в поддержку конкретных законопроектов или решений; организация общественных слушаний, пресс-клубов, конференций по лоббируемым вопросам и т. п. Под «и т. п.» подразумеваются другие методы, давно ставшие традиционными для украинского лоббирования. Законопроект, конечно, запрещает использовать в лоббистской деятельности непроверенные или заведомо неправдивые сведения, прибегать к материальному стимулированию должностных лиц органов власти, а также иным противозаконным способам. Но ведь и Закон «О статусе судей» запрещает оказывать какое-либо воздействие на отечественных судей!..

Я В ЛОББИСТЫ БЫ ПОШЕЛ…

Лоббирование бывает идеологическим и подкупным или успешным, безуспешным и бессмысленным. Умному человеку полагается иметь высокий лоб, а лоббисту — крепкий. Образ лоббиста уже успел сложиться на Украине. У нас так называют того, кто успешно отстаивает определенные интересы — корпоративные, региональные, цеховые и т.п. Политические игры породили лоббистов нескольких категорий. Это, прежде всего, первые лица коммерческих, государственных и политических структур, затем региональные лидеры, далее — так называемые «успешные лоббисты» (известные предприниматели и политики, которые, обладая большими связями, умело используют их для лоббирования собственных интересов), руководители крупных общественных объединений и т. д.

Несмотря на это устоявшееся деление, законопроект «О лоббистской деятельности» пытается ввести понятие профессионального лоббиста и ограничить его деятельность максимально безвредными для государственных и общественных интересов рамками. Итак, в соответствии с законопроектом, лоббистом может быть каждый, кто отвечает следующим требованиям: 1) является гражданином Украины; 2) имеет лицензию на осуществление лоббистской деятельности; 3) выступает штатным сотрудником, служебные обязанности которого полностью или частично состоят в осуществлении лоббистской деятельности, или имеет доверенность на представление интересов организации с подобными полномочиями и договор о предоставлении лоббистских услуг. Не могут быть лоббистами государственные служащие, работники органов местного самоуправления, их консультанты и советники, в том числе внештатные, эксперты, а также бывшие должностные лица органов государственной власти и местного самоуправления в течение одного года после увольнения со службы.

Не комментируя требования, предъявляемые в законопроекте к потенциальным лоббистам, в качестве примера приведем лишь рейтинг лучших лоббистов России, составленный Агентством экономических новостей и «Независимой газетой». Это Александр Волошин, Анатолий Чубайс, Юрий Лужков, Эдуард Россель, Герман Греф и другие. Теперь вспомним лучших лоббистов нашей страны. Вряд ли все они будут соблюдать процедуру регистрации, предусмотренную законопроектом. Выходит, что записанные в проекте нормы — мертвы: профессиональные лоббисты (как называет их этот документ) не способны будут выполнять свои профессиональные функции. Поэтому отечественное лоббирование вряд ли сделает даже шаг на пути к прозрачной лоббистской деятельности.

Законопроект предусматривает создание лоббистских организаций, основной целью которых станет подача и продвижение в соответствующих органах власти отраслевых, региональных, корпоративных, общественных, частных и иных индивидуальных и групповых интересов. Лоббистские организации создаются в виде хозяйственных обществ (в этом случае налогообложение деятельности таких организаций осуществляется в общем порядке) и в форме общественной организации. Последние, в случае, если их уставной задачей является продвижение интересов некоммерческих, неприбыльных, общественных и благотворительных организаций или органов местного самоуправления (!), налогообложению не подлежат. Не нужно, словом, даже придумывать схему ухода от налогов — законопроект сам ее закрепляет.

Предусматривается, что лоббистские организации в обязательном порядке получают коллективные лицензии на занятие лоббистской деятельностью и индивидуальные именные лицензии на своих представителей-лоббистов. Лицензия выдается на три года с правом последующего продления.

Кроме того, законопроект закрепляет права лоббистов, гарантирующие последним допуск в Верховный Совет и его структурные подразделения, местные советы и их исполнительные органы, Кабинет Министров Украины, а также возможность (!) встречаться с депутатами и должностными лицами органов исполнительной власти и местного самоуправления. Лоббист имеет право на бесплатное получение любой открытой информации, изучение законопроектов, поправок к ним, проектов иных открытых документов, разрабатываемых по вопросу, который является предметом лоббирования. Но главное — лоббисты имеют право оспаривать действия должностных лиц, ущемляющих их права, в судебном порядке! Впрочем, откровенно говоря, не так уж много у лоббистов прав, чтобы кому-нибудь хватило совести их ущемлять.

ЛОББИ К ОТВЕТУ!

Наиболее противоречивым вопросом в сфере лоббирования является надзор за соблюдением законодательства о лоббистской деятельности. Непонятно пока, кто именно будет контролировать лоббистов (попросту говоря, «подставлять» неугодных и закрывать глаза на деятельность нужных лобби) — заинтересованный или независимый орган. Тем не менее, законопроект предусматривает привлечение лоббистов к ответственности и указывает размеры такой ответственности. Кроме того, лоббист «по закону» может быть оштрафован, может быть приостановлена или аннулирована его лицензия за нарушение законодательства о лоббистской деятельности. Размер ответственности (штрафа) лоббиста-самозванца зависит от того, чьи интересы он лоббирует: если отечественные — штраф от 50 до 100, если иностранные — от 100 до 1000 не облагаемых налогом минимумов доходов граждан.

Не вдаваясь в детальную критику законопроекта, отметим лишь, что он, к сожалению, слишком мягок, а потому — преждевременен. Однако автор этой статьи, будучи сторонником демократических и эволюционных преобразований, все-таки считает, что лоббирование необходимо закреплять в тисках закона. Вот только тиски эти должны быть действительно жесткими.