Урегулирование лоббистской деятельности в Украине можно отнести к числу парламентских «долгостроев» — первые инициативы появились еще в 1999 году, а закон до сих пор не принят. Вспомним: только в парламенте предыдущего созыва были зарегистрированы четыре законопроекта, направленных на установление правил игры в де-факто существующей лобби-сфере. Начало очередной эстафете в нынешней каденции Верховной Рады Украины положено законопроектом народных депутатов Украины Юлии Тимошенко и Сергея Власенко «О государственной регистрации субъектов лоббирования и осуществлении лоббирования в Украине» (рег. № 3059).

По мнению субъектов законодательной инициативы, детенизация лоббистской деятельности в Украине будет способствовать устранению коррупционных рисков на всех уровнях взаимодействия представителей органов государственной власти с представителями различных социальных групп и интересов.

В основу законопроекта № 3059 заложена американская модель регулирования и осуществления контроля за деятельностью лоббистов. В частности, предлагается четко определить перечень лиц, которые имеют право быть субъектами лоббирования, их права и обязанности, а также механизмы и инструменты лоббистской деятельности. Предлагается создать Электронный реестр субъектов лоббирования и определить объем информации, которую должно предоставить лицо, желающее зарегистрироваться как субъект лоббистской деятельности. Также предлагается установить обязанность раскрытия информации о деятельности лоббистов и лоббистских фирм путем внесения в реестр информации о договорах о предоставлении лоббистских услуг, заинтересованных лицах и путях финансирования.

Итак, под лоббированием в законопроекте № 3059 понимается деятельность физического или юридического лица, направленная на выполнение условий договора с заказчиком (осуществление лоббистского воздействия), а также подготовка, планирование, координация, проведение исследований, другая вспомогательная работа, если такие действия в момент их совершения были направлены на выполнение условий договора о предоставлении услуг по лоббированию. Обязательными условиями при этом называются государственная регистрация и оплата такой деятельности.

К сфере санкционированного лоббирования предлагается отнести вопросы, касающиеся необходимости разработки, изменения или принятия нормативно-правового акта, организационно-распорядительного акта, разработки и выполнения государственных программ, государственной политики (в частности, относительно необходимости обсуждения, предоставления или управления государственными контрактами, займами, дотациями, разрешениями или лицензиями), а также вопросы назначения лица на должность, назначение или утверждение на которую осуществляется по решению Верховной Рады Украины, Кабинета Министров Украины, Указом Президента Украины.

Что касается форм деятельности лоббистов, то, как сказано в законопроекте № 3059, лоббистское воздействие предусматривает подготовку и распространение предложений, информационно-аналитических материалов, результатов социологических и других исследований, участие в разработке проектов нормативно-правовых актов, коммуникацию субъекта лоббирования (телефонные разговоры, отправку по почте (электронной почте) заявлений, жалоб и предложений, отправку телеграфных или факсимильных сообщений, личный прием и коммуникацию с помощью других средств связи) во время представительства и защиты интересов заказчика услуг по лоббированию. Одновременно составлен достаточно обширный список «сообщений», которые не могут рассматриваться как «лоббистское воздействие».

Интерес представляют также предложения по осуществлению контроля за деятельностью лоббистов. В частности, в случае принятия этого законопроекта в Электронный реестр субъектов лоббирования будут вноситься сведения как о лоббистах (включая персональные данные физлиц (сотрудников), непосредственно осуществляющих лоббистскую деятельность), так и об их заказчиках и заключенных договорах, в том числе информация о финансовых условиях. Предусматриваются механизмы контроля и ответственность субъектов лоббирования за предоставление недостоверных сведений (или непредоставление информации в целом), вплоть до уголовной. Но при этом в законопроекте не урегулирован вопрос применения санкций за осуществление лоббистской деятельности без регистрации как субъекта лоббирования — соответственно, перспективы массовой добровольной легализации лоббистов представляются достаточно иллюзорными.

Алексей НАСАДЮК • «Юридическая практика»

МНЕНИЕ

Выход из тени

Катерина МАКСИМЧУК, юрист Pavlenko Legal Group

В Украине термин «лоббирование» чаще всего используется в негативном контексте — как синоним понятия «коррупция». Одна из причин такого восприятия кроется в отсутствии законодательного базиса, регулирующего лоббистскую деятельность. «Свобода действий» позволяет лоббистам переступать тонкую грань между законными и незаконными методами воздействия на субъекты властных полномочий.

Деятельность большинства лоббистов на украинском рынке до сих пор находится в тени, что создает благоприятные условия для превращения лоббизма из общественно полезного механизма в коррупциогенный инструмент.

Нормы законопроекта № 3059 основаны на опыте американских законодателей и предусматривают создание условий, при которых деятельность лоббистов без надлежащей регистрации станет невозможной. Предложенная законодательная модель будет способствовать постепенному разрушению стереотипа «лоббирование = коррупция» и созданию в Украине прозрачного рынка законных лоббистских услуг.

Следует отметить, что законопроект № 3059 — не первая попытка урегулирования института лоббирования. Парламентариями 8-го созыва было зарегистрировано несколько проектов законов, которые по аналогии с законопроектом № 3059 предусматривали создание открытого реестра субъектов лоббирования. Впрочем, за время каденции предыдущего созыва парламента ни один из проектов не приблизился к финишной прямой законодательной процедуры. Поэтому вопрос «Удастся ли действующему парламенту вывести лоббирование из тени?» пока что носит риторический характер.

КОММЕНТАРИЙ

Проблемные вопросы

Андрей КОХАН, юрист Asters

Идея урегулировать вопрос лоббирования выглядит интересной. Такая привлекательность в первую очередь вызвана необычностью этой деятельности и ореолом табу вокруг нее. Вместе с тем опубликованная редакция законопроекта № 3059 кажется местами сыроватой. Как минимум я обращаю внимание на следующие нюансы.

Проблемы открытости. Законопроект предусматривает обязанность лоббиста зарегистрировать довольно подробную информацию в отношении своего клиента и содержания договора о предоставлении услуг по лоббированию. Однако не составляет никакого труда, например, закрепить договоренность сторон по праву Украины общими фразами, смысл которых будет читаться только «между строк», при этом для третьей стороны это будет не до конца понятно. Такой договор может быть подготовлен только для формальных целей его регистрации, и, что главное, недостоверной информации он содержать не будет. При этом полная конкретика будет отображена в договоре, заключенном по иностранному праву и не находящемся в публичном доступе. В таком случае, вероятно, будет теряться задуманный шлейф прозрачности и открытости лоббистской деятельности.

Проблемы ответственности. Простой юридический постулат — любая обязанность, возлагаемая на субъекта, должна чем-то обеспечиваться, например какой-то санкцией. В законопроекте фактически не предусмотрена ответственность за занятие лоббистской деятельностью без регистрации субъекта лоббирования. Положения, которыми предложено внести изменения в Уголовный кодекс Украины, криминализируют (1) внесение в реестр заведомо ложной информации (в отношении субъекта лоббирования или соответствующего договора) и (2) неподачу требуемой информации в установленный законом срок. Отметим, что срока для регистрации в качестве субъекта лоббирования законопроект не устанавливает. Соответственно, данная норма, как и любые другие, не применимы к «незарегистрированным лоббистам», которые будут работать в Украине. Их деятельность может так и остаться неконтролируемой, что, по сути, имеет место и сейчас. Я не говорю об обязательной уголовной ответственности за такую деятельность, но, исходя из логики законопроекта № 3059, какая-то ответственность за это все же должна быть заложена изначально.